塞浦路斯 ： 技术援助报告 - 加强国有企业的治理和监督

货币基金组织国家报告第23 / 325号 CYPRUS 技术援助报告— —加强对国有企业的管理和监督 2023年9月 这份关于塞浦路斯的技术援助报告是由国际货币基金组织的一个工作人员小组编写的。它基于2023年8月完成时的现有信息。 本报告的副本可从以下位置向公众提供国际货币基金组织出版服务邮政信箱92780华盛顿特区20090电话：（202）623 - 7430传真：(202) 623 -7201E - mail: publications @ imf. org Web: http: / / www. imf. orgPrice: $18.00 per printed copy 国际货币基金组织华盛顿特区 技术援助报告 CYPRUS加强国有企业治理与监督 2023年8月 准备好ySybi Hida、Natalie Manuilova、icard Frederick和Sorana Baciu 撰写部门财政事务部 本报告的内容是国际货币基金组织(货币基金组织)工作人员根据塞浦路斯当局(“TA接受者”)的技术援助请求向他们提供的技术咨询。本报告（全部或部分）或其摘要可由货币基金组织向货币基金组织执行董事及其工作人员以及其他机构或受援方的机构披露，并应他们的要求，向世界银行工作人员和其他技术援助提供者和捐助者提供合法利益，除非技术援助接受者特别反对这种披露（见传播技术援助信息的操作指南- http：/ / www。基金组织。org / exteral / p / pp / eg / 2013 / 061013。pdf)。将本报告（全部或部分）或其摘要披露给国际货币基金组织以外的各方，但有合法利益的TA接受者，世界银行工作人员，其他技术援助提供者和捐助者的机构或机构除外，应得到TA接受者和IMF财政事务部的明确同意。 Contents 缩写和首字母缩写5前言6 执行摘要 表1.主要建议9 A.公共实体概述10B.法律框架和最近的改革11C.后续步骤13 II.加强国家所有权与国有企业治理17 A.国家所有权的基本原理17B.公司治理规范和标准20C.竞争中立21D.国有企业董事会22E.透明度25F.绩效规划和评估26G.后续步骤27 A.国有企业的财政风险31B.后续步骤33 盒子 1.欧洲理事会改善塞浦路斯国有企业治理和问责制的建议_ 13 4.所有权政策和国家作为所有者的角色19 6.董事会评价24 8.立陶宛国有企业透明度准则和年度报告38 数字 1.资产和负债10 3.国有企业部门的盈利能力31 5.CYTA和EAC的估计养老金负债32 SOE预测和应力测试工具的力学37 Tables 1.按财政部和2021年财务结果建议优先监测的国有企业15 Annexes 1.向国有企业任命合格的董事会成员392.国有企业行业年度业绩报告建议内容41 缩写和首字母缩写 CPACYTACySTATEAC欧盟FADFRBSLGFSM 2014KEDIPESLMsMoFOECD国有企业 塞浦路斯港务局塞浦路斯电信管理局塞浦路斯统计服务欧盟塞浦路斯电力管理局财政事务部财政责任和预算法法政府财政统计手册2014塞浦路斯资产管理有限公司Line Ministries财政部经济合作与发展组织 前言 应塞浦路斯财政部（MoF）的要求，IMF财政事务部（FAD）的一个小组于2023年3月22日至31日访问了尼科西亚，以协助当局加强对国有企业的治理和监督（SOE）。 Sybi Hida先生，其中包括Natalie Manuilova女士（均为FAD），Sorana Rodica女士和Richard Frederick先生（均为FAD短期专家）。 访问团会见了总统副部长Iree Pii；部长理事会秘书，女士佩内洛普·帕帕瓦西里奥；和他们的工作人员。在财政部，该小组会见了常务秘书George Pateli; ad the Bdget Director, Ms.Melia Catsooto及其工作人员；战略和协调主任Kyriaos Kaoris；债务管理总监，先生Phaedo Kalozois; ad the Director of Fiacial Services, Ms.Avgi Chrysostomo Lapathiotis。来自共和国财政部的团队会见了Mssrs。Marios Hadjidamiao ad Aigli Costatio.该小组从总审计处会见了Akis Kikas先生和Markella Koukoulli女士。 在职能部委和管制实体中，访问团会见了George Papageorgiou先生和Marina Patera女士（Engergy部）；YiannisNicolaides先生，Maria Ionnou女士和Militsa Kastellani女士（交通运输部）；Antonis Economides先生和Kiriaki Demetriou女士（内政部）；Mss。克里斯蒂娜·祖瓦尼，卡捷琳娜·纽奥克图和索洛纳斯·卡拉基诺斯（塞浦路斯能源监管局）；Mss。G. Kastanou，M.Michael和O. Drousiotou（保护竞争委员会主席） 在国有企业中，特派团小组会见了阿多尼斯·贾塞米德斯先生、安德烈亚斯·约阿尼德斯先生，Mr.Marios Sordellis和Ms.Moica Christofido (塞浦路斯电力管理局)；Mr.迈克尔·伊万尼德斯(主席)，女士Maria Hamatso和Ms.Loia Mia (塞浦路斯电信管理局)；先生Athimos Christodolides, Ms.Maria Ioaim先生Michelle Christese先生SteliosPittaas (塞浦路斯港口管理局)；先生A.Hadjicharalambos, Ms.Fedra Diomedos（拉纳卡污水处理和排水板）。 特派团小组要感谢当局在访问期间进行的坦率和公开的讨论以及出色的合作与款待。特别是，特派团感谢预算主任及其团队，特别是Evgenia Constantinou女士在协调特派团工作方面的出色支持。 执行摘要 在过去的十年中，塞浦路斯政府已采取措施加强金融监管并加强国有企业（SOE）的治理。已经采取了若干行动来加强公共实体的问责制和治理。2014年的《财政责任和预算制度法》为包括国有企业在内的公共实体的财务监督提供了法律依据，并为财政部（MoF）分配了明确的控制职能。此外，政府发布了旨在加强监督和财政风险管理的部长决定和通知，并分配职责来管理这些职能。2020年，实施了《公共部门治理守则》，引入了善治和公共实体问责制的要素。此外，财政部加强了其在监测公共实体方面的作用，并作为其年度财政风险报表的一部分，对公共实体的财务业绩进行了分析。 正在进行的改革已经取得积极成果。近年来，公共实体的负债保持稳定，约占GDP的11％，政府担保从2015年的4.5％下降到2021年的不到3％。 2占2022年不良贷款总额的百分比。此外，它们的治理做法也取得了进展。现在，大多数公共实体的董事会都是非执行董事，以确保高管不会监督自己的行为并减轻利益冲突。此外，为了确保透明和公开的候选人选择，部长会议于2023年6月成立了一个独立的咨询委员会，该委员会将支持政府在公共实体董事会中选择和任命合格的董事会成员。 需要采取其他措施来加强国有企业的公司治理和问责制。目前，财政部只监督58个公共实体，不包括由国有企业运营的塞浦路斯资产管理公司和养老基金等实体。此外，公共实体的分类基于其法律地位，不考虑其活动是出于商业还是政策目的。 建立和定期更新公共实体的综合清单对于确保国有企业问责制至关重要。SOE分类应遵循国际货币基金组织《2014年政府金融统计手册》(GFSM 2014)提供的准则,该准则与2010年欧洲账户体系保持一致,能够区分在商业部门(SOE)经营的实体和非商业公共实体。统一的分类系统将有助于政府对国有企业进行有效的监测，评估和明智的决策。利用GFSM 2014标准和现有信息，特派团小组在总共58个公共实体中确定了17个国有企业。这些国有企业共同管理的资产约占2021年国内生产总值的22.3%。 良好的国有企业治理需要采取协调一致的改革方法。各利益攸关方和决策者之间的协调至关重要，并要求制定和公布一项带有基准的改革战略，以跟踪进展情况。该战略应基于经济合作与发展组织（OECD）《国有企业公司治理准则》（2015年）。根据本报告的调查结果，政府可以为国有企业治理改革制定明确的路线图。国际经验表明，中央单位或机构有权进行监督。 对国有企业的职能和负责实施治理改革在交付成果方面更加知情和实用。 实施宣布的改革，使国有企业董事会提名和甄选程序专业化，对于改善该行业的治理至关重要。政府应正式确定国有企业董事会提名的体制结构，并使其职能与最佳治理标准和实体的运营目标保持一致。提名过程应该是正式的，透明的，并以国有企业的功绩和运营需求为指导。 还应制定国有企业所有权政策。该政策可以概述国家的所有权理由，并定义参与国有企业监督和治理的机构的作用和责任，以明确国有企业有效所有权和管理的目标和准则。该政策应为参与国有企业所有权，治理和监督过程的各个机构设定明确的责任线。他们的责任将取决于政府将决定的所有权模式。 财政部应加强监督国有企业财务业绩及其对公共财政的影响的能力，监测其相关的财政风险，并公布其业绩报告。 这将需要更多具有专门知识的工作人员来履行财政和财务监督职能。财政部可以应用IMF财政事务部分析工具来分析国有企业的财务业绩并评估其财政风险。这将使财政部能够编制定期国有企业报告，包括财务和非财务信息。发布全面的定期报告将为利益相关者提供有关其财务状况，绩效和相关潜在风险的宝贵见解。 表1.主要建议 I.国有企业景观与改革 A.公共实体概述 1.公共实体在塞浦路斯经济中发挥重要作用，执行监管职能，实施政策目标，以商业条款提供公共服务，后者被称为国有企业（SOE）。财政部（MoF）对58个公共实体进行了注册，并根据其活动和收到的预算转移对其进行了分组。根据财政部的数据，有26家国有企业，21家政策实施机构以及11家监管和其他职能实体。根据2010年欧洲账户体系，塞浦路斯统计局（CySTAT）发布了62个公共实体的清单，并将其分类为19个政府控制的实体（或国有企业），28个半政府组织，8个预算外基金和7个社会保障基金。虽然没有关于所有62个公共实体的财务数据的信息，但截至2022年，财政部报告称，58个实体管理的资产相当于GDP的30%，负债总计占GDP的11%。他们雇佣了大约2%的劳动力(图1和图2)。塞浦路斯公共实体的负债和经济意义与其他欧盟（EU）成员国（如爱沙尼亚，立陶宛和斯洛文尼亚）相当。1 2.由国有企业创建和管理的其他公司不包括在公布的名单中。例如，一些国有企业通过完全由其控制的养老基金管理养老金计划。2这些资金不被国有企业报告，因为它们在资产负债表外运作，并由作为国有企业雇员的贡献者拥有。财政部没有关于这些资金的资产和负债的全面信息。 塞浦路斯资产管理有限公司（KEDIPES）不包括在财政部公共实体名单中。KEDIPES的成立是为了从 已清算的塞浦路斯合作银行有限公司.政府是KEDIPES的唯一股东。KEDIPES旨在通过管理其职权范围内的资产，为塞浦路斯纳税人提供36亿欧元（占2022年GDP的14％）的国家支持。截至2022年底，8.8亿欧元（占GDP的3.5％）已归还给国家预算。实际上，Cystat在2018年将KEDIPES列为一般政府的一部分，但KEPIDES并未受到财政部的监控。3KEDIPES的商业计划概述了到2028年逐步和完全偿还国家援助的计划。 4.此外，邮政服务由政府直接开展，不被视为独立的公共实体。提供普遍邮政服务的责任在于运输，通信和工程部邮政服务部（塞浦路斯邮政）。这一安排