亚美尼亚共和国 ： 技术援助报告 - 加强国有企业问责制框架

亚美尼亚共和国加强国有企业问责框架 2023年6月 准备好yNino Tchelishvili, Natalie Manuilova,和Andriy Boytsun 撰写部门财政事务部 本文件的内容是国际货币基金组织工作人员应亚美尼亚当局(“裁谈会受援国”)的技术援助请求向他们提供的技术咨询。除非CD接收者明确反对此类披露，否则IMF可将本文件（全部或部分）或其摘要披露给IMF亚美尼亚执行董事，基金组织其他执行董事及其工作人员，以及裁谈会受援国的其他机构或机构，并应他们的请求，向世界银行工作人员以及其他具有正当利益的技术援助提供者和捐助者提供(见《工作人员关于传播能力发展信息的业务指导》)。将本报告(全部或部分)发布或披露给货币基金组织以外的各方，而不是裁谈会受援国、世界银行工作人员、其他技术援助提供者和合法捐助者的机构或机构，应得到裁谈会受援国的明确同意。 这项技术援助（TA）得到了欧洲联盟的财政支持。 Contents 缩写和首字母缩写5前言6执行摘要7 A.公共部门单位概述10B.SOE景观11C.国有企业的优先次序13D.Recommendations15 A.背景16B.财政部在管理国有企业财政风险方面的授权19C.分析方法19D.资源和能力22E.Recommendations23 III.国有企业治理、问责和监督24 A.国家所有权和所有权模型的基本原理24B.国有企业的公司治理28C.透明度和披露31D.绩效规划和评估32E.Recommendations35 IV.亚美尼亚国家利益基金(ANIF)36 A.ANIF的授权和可行性36B.ANIF公司治理48C.透明度和披露51D.Recommendations53 盒子 1.2022 - 23改善财政风险管理路线图：国有企业活动引发的财政风险162.国有企业风险分析的定性指标213.主权财富基金424.国家财富基金和中央国有企业控股公司445.溶解的例子46 数字 1.中东和中亚地区国有企业总资产与集中度122.按总资产和总负债划分的国有企业部门分布(2021年133.按总负债和净结果划分的国有企业部门动态13 4.IMF财政风险工具包205.评估国有企业的合理性266.强国企监督制度的特点287.国有企业绩效监控周期34 Tables 1.主要建议82.亚美尼亚的国有企业投资组合103.按资产和净结果定义的拟议优先国有企业（2021年）144.良好公司治理实践总结29 Annexes I.国家所有权的原理说明性清单54II.选定的状态所有权策略55III.OECD国有企业公司治理准则摘要57IV.ANIF的倡议和投资概述62V.来源和参考文献64 缩写和首字母缩写 前言 应亚美尼亚财政部长的要求，国际货币基金组织财政事务部（FAD）的一个小组于1月11日至20日在埃里温进行了一次亲自访问，就加强国有企业的问责制框架提供建议，包括亚美尼亚国家利益基金（ANIF）。任务小组由Ms.Nio Tchelishvili和包括女士Natalie Mailova (都是FAD)，和先生Adriy Boyts（FAD短期专家）。 访问团会见了财政部长Vahe Hovhaisya, ad his team from the Miistry of Fiace: Depty Miister Avag Avaesya; Mr.Ara Avetisya，财政风险监测部门负责人，先生Hay Ohaya，财政风险监测部；Hrayr Yesaya，预算部；先生Raffi Alesaya，会计部；和先生Arshalys Hovsepya，会计和审计监管，报告监测部。 该小组从其他机构会见了经济部副部长Nare Terya；亚美尼亚中央银行副行长Arme Nrbeya；Mr.Gegham Gevorgya,Chairma, Competitio Protectio Commissio; Mr.Sergey Grigorya，ANIF副首席执行官；Ms.Bella Maoia，ANIF副总裁；Mr.Aray Abrahamya，HayPost代理首席执行官；先生Ararat Movrovya，高压电网络公司财务部主管；先生ZorayrKarapetya和Karapet Ogaesya，国家审计分庭。 访问团还会见了世界银行Armineh Manookian；Zuzana Sorocinova女士和欧盟驻亚美尼亚代表团Karen Azaryan先生；亚洲开发银行Joao Pedro Farinha先生和Elena Khachvankyan女士；欧洲复兴开发银行亚美尼亚负责人Giorgi Akhalkatsi先生；琥珀资本Grigor Harutyunyan先生。 访问团要特别感谢阿拉·阿夫蒂桑先生和海克·奥汉扬先生的出色协助和指导；货币基金组织驻地代表迈赫迪·赖西先生及其团队的指导和行政支持。访问团还要感谢玛丽埃塔·萨哈克扬女士和亚瑟·阿鲁斯塔莫夫先生提供的口译支持。 执行摘要 与区域同行相比，亚美尼亚共和国（RA）的国有企业（SOE）投资组合是可管理的。政府保留了在能源，医疗保健和其他公用事业子行业等经济重要行业运营的国有企业的所有权。截至2021年底，国有企业总资产占GDP的比重约为10%，低于该地区大多数国家。政府出于各种目的进行国有企业监督-财政风险监控，股息计算和绩效分析。当前可监测实体的列表因监测目的而异。这种SOE列表的同步可以确保对所有实体进行核算、评估和监控。这也将确保问责制，财政监督以及公司治理和财务问责制要求的执行保持一致。建议维护和发布最新的国有企业登记册，以确保国有企业公有制的透明度。政府监督职能应将宏观关键国有企业优先于整个国有企业组合，并根据每个实体潜在财政影响的规模、重要性和风险类别进行重点分析。 为了确保公共财政的可持续性，财政部必须意识到并管理国有企业部门的财政影响。财政部应对财政风险的能力取决于信息的质量、影响的可能性和潜在程度，以及该部管理这些风险的能力。财政部应致力于加强其在评估向其监测的国有企业提供贷款、担保、股权注入和补贴的提案方面的任务和作用。必须通过纳入对财务和非财务指标的分析来加强分析方法，并确保有足够的资源和能力来履行这一职能。 国有企业的作用及其对政府方案中确定的国家发展优先事项的贡献需要紧密结合。这可以通过以下方式实现：（i）重新审视国有企业在经济各个部门的存在，使国家仅在优先部门存在； （ii）通过增强公司治理实践和与国有企业绩效保持一致的管理模式来提高国有企业的有效性；（iii）实施问责机制和透明度要求；（iv）在没有明显理由的情况下采取措施防止建立任何新的国有企业。 有效的国家所有权政策对于精简国家在经济部门的存在和建立明确的问责关系至关重要。尽管亚美尼亚没有制定国家所有权政策，但该国拥有国有企业的隐含理由不仅基于盈利能力，而且涵盖了国有企业对实现公共政策目标的贡献。该特派团建议采取国家所有权政策，规定亚美尼亚只有在以下一种或所有情况下才选择拥有企业：（i）为促进国家发展优先事项和国家安全做出具体贡献，而这是无法做到的。私营部门；（ii）确保在私营部门不愿意或无法有效提供时提供关键的公共服务。 在亚美尼亚国有企业中实施良好的公司治理做法将是提高其绩效的关键。尽管在过去几年中引入了许多重要的立法改进措施，包括采用了《公司治理准则》（基于“遵守或解释”原则），但国有企业的公司治理实践仍然薄弱。弱点包括董事会的独立性和参与度低，董事会委员会的存在很少以及不发达 控制职能。这些显著降低了国有企业的自主性和效率。实施良好的公司治理实践，包括通过增加具有强大行业专业知识的独立专业人员来加强董事会，应该为优先国有企业授权和执行。 亚美尼亚国有企业部门由传统公司主导，但有一个值得注意的例外-亚美尼亚国家利益基金（ANIF）-成立于2019年。ANIF完全由政府所有，拥有非常广泛的任务，概述为（a）为RA创造额外收入和（b）为亚美尼亚的经济发展做出贡献。ANIF的投资计划和项目范围从酒店业到消费者金融和大型基础设施项目。由于披露非常有限，因此无法评估ANIF投资计划的可行性和合理性。有关投资选择与公司的任务/战略，这些投资的结果和财务绩效，投资和风险政策的信息要么缺乏，要么没有公开。ANIF及其两个子公司的资金100%来自国家预算。在根据全球最佳实践仔细研究了ANIF的公司治理之后，该代表团得出结论认为，它今天仍然相对不成熟。 从国家所有权政策出发，政府应确定拥有ANIF的明确理由，并确定其任务和优先事项。如果政府确定ANIF的全部或部分职能与国家所有权政策保持一致，则应明确说明。各自的ANIF法令应根据具体的国家经济发展优先事项明确规定拥有ANIF的理由，并详细说明其范围：（a）ANIF需要（帮助）实现的政策目标；（b）ANIF将参与的部门；（c）其在这些部门中的作用。为确保以负责任、有效和可监控的方式进行ANIF投资，应规定ANIF投资应与知名投资者的共同投资相匹配，并要求回报率不低于项目基础上的资本成本。如果确定ANIF在实现政府的公共政策目标和/或与私营部门投资竞争中没有重要作用，则应修订ANIF法令，并采取步骤解散ANIF。 表1概述了这次访问的主要建议。 I.亚美尼亚的SOE景观 A.公共部门单位概述 1.在过去的几十年中，亚美尼亚进行了重大改革，以减少国家在经济中的足迹。在20世纪90年代至21世纪初大规模私有化之后，在过去十年中，亚美尼亚经济中国有企业的份额进一步减少-中央政府一级拥有的实体数量从2010年代的480个减少到2022年的85个，通过私有化，合并和实体清算（表2）。区域政府拥有的国有企业数量减少到68家，主要包括在区域一级运营的卫生和医疗设施。 2.亚美尼亚公共部门仍然相对庞大和分散，为进一步巩固留下了空间。在2021 - 2022年期间，财政部在国际货币基金组织的协助下对公共部门单位进行了分类。它根据公共部门单位与国家预算和经济活动类型的关联对公共部门单位进行了盘点和分类，将所有公共实体分为：（i）公共公司（SOE）；（ii）一般政府单位，根据国际货币基金组织《2014年政府财政统计手册》（GFSM）。 3.根据经济活动类型指定公共部门单位取决于各自机构的任务和资金.在有针对性的货币基金组织技术援助下，政府确定了总共3 456个公共部门机构单位，其中大多数应被视为政府单位：3 3, 214个实体被归类为一般政府单位，因为它们不从事商业活动，永久依赖政府补贴和其他类型的财政支持，并将其纳入公共部门资产负债表。129个实体被归类为公共公司-国有企业或公共金融公司-作为私法实体注册的独立法律实体。政府尚未对113个公共单位进行分类。 4.公共部门单位的部门化对于改善公共部门的业绩、报告和问责制非常重要。适当汇编和定期更新所有公共部门单位及其类别的名单，确保监督和监测的完整性，并提高整个公共部门财务报告的透明度。一旦对所有公共部门单位进行了分类，政府将能够对这些实体进行适当的核算，并使其账户与货币基金组织GFSM (2014)更加紧密地保持一致。该清单还将帮助财政部识别和全面评估来自所有类型公共实体的财政风险。 5.最近对公共部门单位的分析发现，RA政府有230家国有股份公司（JSC），需要根据其目的和活动类型进行进一步重组。在国际货币基金组织《政府财政统计报告》确定的这230个国家所有的股份制实体中，只有79个符合国有企业定义的GFSM标准，而151个应重新分类为政府单位。4 6.治理，会计和报告要求因公共部门单位和国有企业的类别而异。虽然政府单位应纳入预算周期和政府报告，但上市公司(或国有企业)应遵循良好做法和公认的国际标准，如经合组织国家公司治理准则-独资企业（“OECD国有企业准则”）和国际财务报告准则（“ IFRS ”）。 7.本报告本节的其余部分和下一部分侧重于国有企业，它们仍然是亚美尼亚共和国