2020中国城市更新评价指数(广东省)研究报告

0 2020中国城市更新评价指数(广东省)研究报告 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议中提出“实施城市更新行动“，实践中城市更新已在各地有所探索。中国人民大学国发院城市更新研究中心联合中国指数研究院、广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会和卓越城市更新集团四家单位联合开展了“中国城市更新评价指数”指标体系构建及实证研究工作，完成了2020中国城市更新评价指数（广东省）研究报告 1 研究背景与目的 当前，中国城镇化率已超60%，部分城市国土开发强度较高，大中型城市正在由“增量扩张”转向“存量更新”。2021年，“实施城市更新行动”首次写入政府工作报告，为“十四五”时期国家新型城镇化战略指明了方向。 从地方的实践来看，改革开放以来，广东省通过积极推进“三旧改造”一直走在全国城市更新前列。以深圳、广州为代表的粤港澳湾区部分城市已在城市可持续发展方面，创新出台了系列配套政策，形成了高效运行的体系、先进的经验，并诞生了优秀的城市更新服务商。然而，局部地区虽积累了丰富的案例，但针对城市更新的评价仍然缺乏量化、持续性的跟踪研究。 因此，为了促进未来更新行业更高水平的发展，亟需基于广东已有实践，从行业的视角建立一套指标体系，对城市更新开展科学性、全面性的评价，并进行持续性的定期跟踪，树立行业标杆、形成行业标准，引领行业高质量发展。我们研究的初衷也是为了通过评价指数的构建和发布对更新行业形成价值引导，引领城市更新高质量发展，使我国的城市发展建立在高质量、高水平的经验模式之上。 2 评价体系与方法 ◆研究样本 本报告研究的城市更新是指：实施主体针对特定城市建成区内部土地利用粗放、生产生活生态环境差的旧工（商）业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等，通过拆除重建、有机更新或综合整治，实现项目品质提升，并能产生较好经济效益、社会效益、人文生态效益的系统性操作。广东省的城市更新聚焦“三旧改造”，在旧工（商）业区、旧住宅区、城中村及旧屋村方面的城市更新实践起步早、样本量丰富，整体的发展背景、政策框架、价政府企业行业·为政府管理和政策制定提供参考·树立标杆引领更新高质量发展·总结经验逐步形成行业标准 2 2020中国城市更新评价指数(广东省)研究报告 值理念、更新目标更具有相似性和前瞻性，是我们开展初期研究的重要对象。而处于粤港澳湾区的部分广东省城市又是未来我国经济最有活力的地区，承担着角逐国际竞争的重大使命，更加需要充分评估城市更新的政策引领、管理赋能和实施成效情况。因此，本次研究以属于粤港澳大湾区内的深圳、广州、佛山、东莞、惠州、珠海、中山、江门、肇庆9城为样本开展城市层面的评价研究。在完成对城市的评价后，我们也将基于这9个城市对60个样本项目进行典型做法的分析。 ◆评价指标 我们基于指数引导社会实践的功能、未来城市更新目标导向，依据国内外行业理论研究经验及我国城市更新发展实践，搭建形成评价体系的雏形。在此基础上，通过大量的城市更新服务商（及样本项目）调研访谈，对反映核心要素的评价体系进行反复验证和修正，并征询行业专家意见，最终形成本次城市更新评价体系。该评价体系梳理提炼出现阶段行业关注及实践应用的关键指标，围绕政策、管理、效能三个层面构建城市更新评价体系，具体包括9个分项指标和23个具体指标。具体来看，政策完善度对整个更新项目的效益有直接的引导作用，发挥的是顶层设计的功能。管理健全度，特别是组织机构的健全度是确保整个城市更新政策体系构建、过程监督有力、更新引导有方的组织保障。更新效能是衡量城市整体更新项目是否高效推进的重要维度，政策和管理的最终落脚点在于实现良好的效果，因此需要对整体的成效进行衡量。 图：粤港澳大湾区（广东）城市更新评价指数指标体系 资料来源：中指研究院综合整理 ◆数据来源 在城市更新领域，目前行业内标准化的数据极少，也没有统一的统计口径，本次研究城市层面、案例层面的资料及数据除了通过公开渠道获取课题组还依托广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会、各级业务主管部门的支持，全面收集各城市累计完成规模及成效，以及部分更新项目经济、社会、人文生态效益等方面的数据及文字资料。具体来源主要由各级业务主管部门、旧改行业协会、样本企业填报、历史案例积累、网络公开数据等构成。 粤港澳大湾区（广东）·城市更新指数政策指数管理指数效能指数深圳广州东莞佛山惠州珠海中山江门肇庆城市指数分项指数政策精准度政策完善度专规完善度机构健全度市场参与度社会效益经济效益人文效益规模及进度综合指数 3 2020中国城市更新评价指数(广东省)研究报告 3 评价结果与分析 ◆综合结论 截至2020年12月，我们对粤港澳大湾区广东区域9个城市的评价结果显示，城市更新综合指数值为69，各城市指数值在52-89之间，目前城市更新所处的发展阶段差异较大，梯度分布明显。深圳、东莞、佛山、广州整体更新水平较高，在政策、管理、效能方面表现突出。中山、珠海、江门、惠州、肇庆加速构建政策及管理体系助力城市更新发展，城市更新仍处于持续探索阶段，未来仍将大力构建相关的治理体系。 表：粤港澳大湾区（广东）2020年城市更新城市指数及分项指数（截至2020年12月） 城市 城市指数 分项指数 政策指数 管理指数 效能指数 深圳 89 94 97 78 东莞 84 83 89 81 佛山 83 77 86 86 广州 82 87 89 73 中山 65 53 84 59 珠海 63 57 81 55 江门 54 45 77 45 惠州 52 51 68 41 肇庆 52 36 76 46 资料来源：中指研究院综合整理 图：粤港澳大湾区（广东）2020年城市更新城市指数及分项指数（截至2020年12月） 资料来源：中指研究院综合整理 020406080100深圳东莞佛山广州中山珠海江门惠州肇庆城市指数政策指数管理指数效能指数 4 2020中国城市更新评价指数(广东省)研究报告 ◆政策指数 从更新政策评价的结果来看，2020年粤港澳大湾区广东9城城市更新政策指数值分布在36-94区间。 表：粤港澳大湾区（广东）2020年城市更新政策指数 城市 政策指数 深圳 94 广州 87 东莞 83 佛山 77 珠海 57 中山 53 惠州 51 江门 45 肇庆 36 资料来源：中指研究院综合整理 图：粤港澳大湾区（广东）2020年城市更新政策指数各指标标准化赋分结果（截至2020年12月） 资料来源：中指研究院综合整理 在评价的基础上，本研究基于政策数量、政策维度、政策层次、“个别拒签业主”解决力度四个方面对各个城市进行具体分析，进而挖掘指数评价结果背后所反映出的问题。 ①政策数量。据不完全统计， 2009年以来，深圳和东莞出台的市级城市更新相关政策数量居广东九市首位，其次为广州、珠海、佛山、中山、江门。区级政策方面，深圳各区出台更新政策数量最多，其次为佛山、东莞、广州、惠州、中山、江门、珠海、肇庆。 0255075100深圳广州东莞佛山中山珠海惠州江门肇庆政策总体数量政策横向维度政策纵向层次政策精准度政策指数已出台更新政策横向维度已出台更新政策数量已出台更新政策纵向层次对个别拒签业主应对力度 5 2020中国城市更新评价指数(广东省)研究报告 图：粤港澳大湾区（广东）市级及区级城市更新政策数量（统计周期截至2020.12） 资料来源：中指研究院综合整理 ②政策维度。从评价结果来看，广东9市出台的城市更新政策的操作维度整体较有所差异，广州、深圳、佛山、东莞4城出台的政策内容涉及面比较广，主要涉及有政策支持、土地获取、操作指引、利益分配、资金支持以及监督管理6个方面；而珠海、中山、江门、肇庆、惠州5城在政策维度上仍有进一步丰富的空间。 ③政策层次。从评价结果来看，广东9市出台的城市更新政策大部分效力相对较低，导致政策稳定性相对较差，缺乏相应的城市更新顶层设计文件。具体城市来看，深圳、广州和珠海分别出台了相应的城市更新办法，均为地方政府规章，也是这三个城市开展城市更新活动的纲领性文件。 ④“个别拒签业主”解决力度。从评价结果来看，深圳在破解“个别拒签业主”问题上不断探索创新，确定了“个别征收+行政诉讼”的解决方案，为其他城市解决“个别拒签业主”问题提供思路，政策力度最大。广州、东莞则充分发挥村集体的管理作用。佛山、中山、珠海充分发挥政府裁决功能，给予相关的司法保障。惠州、江门、肇庆未搜索到公开发布的具体性政策，部分城市的政策仍在进一步优化过程。 ◆管理指数 从城市更新管理评价的结果来看，2020年，粤港澳大湾区广东9市城市更新管理指数值分布在68-97区间。在评价的基础上，本部分将针对机构健全度、专规完善度、市场参与度三个方面对各个城市进行具体分析。 表：粤港澳大湾区（广东）2020年城市更新管理指数 城市 管理指数 深圳 97 广州 89 东莞 89 佛山 86 050100150深圳东莞广州珠海佛山中山江门惠州肇庆市级区级 6 2020中国城市更新评价指数(广东省)研究报告 城市 管理指数 中山 84 珠海 81 江门 77 肇庆 76 惠州 68 资料来源：中指研究院综合整理 图：粤港澳大湾区（广东）2020年城市更新管理指数各指标标准化赋分结果（截至2020年12月） 资料来源：中指研究院综合整理 ①机构健全度。整体来看，深圳、广州、东莞、佛山、中山、惠州城市更新市级管理机构较为健全。从机构成立时间来看，广州、深圳、惠州、珠海都在较早的阶段就成立专门的主管部门统筹全市的城市更新工作；从机构设置的合理性来看，近年来的机构改革过程中深圳、广州、惠州进一步优化了城市更新主管部门的职能以应对更多的挑战，确保机构设置的合理性；从机构的层级及运转协调性来看，深圳、东莞、佛山、中山协调性更强，珠海、惠州、江门、肇庆主要以“更新科”、“更新办”统筹全市更新工作，广州则不再保留城市更新局并将城市更新职能分拆到市住房和城乡建设局与规划和自然资源局两个部门。从机构的职能清晰度来看，深圳、广州、东莞、佛山、中山、惠州均有明确的管理机构职责，珠海、江门、肇庆城市更新管理机构职责仍在进一步丰富过程。 ②专规完善度。编制城市更新专项规划能够弥补总体规划对城市更新系统性研究的缺失、能够实现城市规划对城市更新的公共政策诉求、能够促进经济增长与自然环境的协调并进。可以说，专项规划管控水平能够直接对城市中长期的城市更新开展起到关键引导作用，也是社会资本积极参与的导航图。因此，城市层面是否发布城市更新专项规划是衡量一座城市在城市更新领域规划管控水平的核心指标。从评价结果来看，深圳、广州、东莞、佛山、中山、珠海均出台了相应期限的城市更新专项规划，整体的专项规划管控程度较高，惠州、江门、肇庆三市未公开发布城市更新专项规划。规划期限方面，广州的规划层级最为丰富，分别对两年、五年、十七年期限的城市更新发展进行了规划，其余城市以单一期0255075100深圳广州东莞佛山中山珠海惠州江门肇庆机构健全度专规完善度市场参与度管理指数城市更新专项规划情况管理机构级别及职能完善度城市更新运作原则市场导向城市更新社会投资占比 7 2020中国城市更新评价指数(广东省)研究报告 限类型专项规划为主。 ③市场参与度。从鼓励市场参与的政策引导来看，粤港澳大湾区广东9市推进的过程中主要体现出三大特征：一是9个城市整体以鼓励社会投资为主。二是特定城市在不同时期为了应对城市更新面临的问题也会调整政府的管控力度。三是政府的介入程度虽然有所不同，但各市均基于不同的角度注重提升社会资本参与改造的积极性。从实际的数据来看，截至2019年底，广东在“三旧”改造领域累计投入1.58万亿元，其中社会投资1.37万亿元，占比86.61%，充分反映出广东的旧改已最大程度地在社会凝聚共识、形成合力。根据广东深入推进“三旧”改造的三年行动方案（2019-2021年），至2021年，广东全省投入改造资金5000亿元以上（社会投资约占85%，市县级财政投入约占15%），城市更新仍将注重政企协同，鼓励发挥社