2025年政府引导基金专题研究报告

一、总体发展概况：爆发式增长，资本供给核心力量

2025年，政府引导基金迎来爆发式增长，成为一级市场资本供给的核心力量。据执中ZERONE统计，2025年全国共有307支政府引导基金完成757笔出资，累计认缴出资额达3982亿元，同比2024年大幅上涨73%，增速显著高于往年水平 【1】 。

从累计规模来看，截至2024年底，中国累计设立政府引导基金2178支，总目标规模约12.84万亿元，已认缴规模约7.70万亿元 【2】 。截至2025年底，江苏、北京、广东的政府引导基金累计认缴规模分列前三位 【3】 。

💡 简单来说：2025年是政府引导基金的“大年”，无论是出资频次还是出资规模都创下新高，国家队和地方政府都在积极“下场”布局。

二、出资主体结构：国家级引领，四级联动

从出资主体来看，政府引导基金可分为国家级、省级、市级和区县级四类 【1】 。

2.1 国家级：爆发式增长，战略导向明确

2025年国家级引导基金认缴出资额达2304亿元，较2024年的107亿元增长超20倍 【1】 。主要驱动力包括：

• 国家创业投资引导基金的设立和出资；
• 国家集成电路产业投资基金三期（“大基金三期”） 整体活跃，2025年对华芯鼎新、国投集新、国家人工智能产业基金的出资规模达2240亿元 【1】 。

值得注意的是，区别于大基金一期和二期，三期基金瞄准了人工智能等前沿领域，并以合伙人的形式出资，体现了国家级引导基金布局的多元特征与战略导向 【1】 。此外，2024年新注册的“国家集成电路产业投资基金三期”以3440亿元的工商认缴资本，成为截至目前最大的产业型政府引导基金 【2】 。

2.2 省级：规模有所回落，统筹优化

2025年省级引导基金出资规模有所回落，或受存量基金优化运作，以及配合国家级基金统筹布局、减少领域重复出资等因素影响 【1】 。

2.3 市级与区县级：保持稳定，小幅增长

市级、区县级引导基金近三年出资规模整体保持稳定，2025年均实现小幅增长 【1】 。存量政府引导基金的级别分布体现出了层级越低数量越多且单支基金平均规模越小的特征 【2】 。

三、地域分布：中西部崛起，四川领跑

3.1 累计规模：东部领先

截至2025年底，江苏、北京、广东的政府引导基金累计认缴规模分列前三位 【3】 。

3.2 新增设立：中西部表现突出

2025年新设基金方面，中西部省份表现突出 【3】 ：

排名	省份	新设基金数量
1	四川	超10只
2	江西	超10只
3	湖南	9只
4	河南	5只及以上
5	湖北	5只及以上

中西部区域政府投资基金设立数量合计占比高达65.7% 【3】 。

3.3 认缴规模：四川居首

认缴规模方面，各地依托特色基金群实现突破 【3】 ：

• 四川：凭借成都未来产业基金群和德阳、遂宁等城市产业基金的联动发力，以350亿元规模位居全国首位；
• 北京：依托中关村科学城科技成长基金三期和北京经济技术开发区政府投资引导基金二期等基金落地，新增认缴规模超200亿元，位居全国第二。

3.4 广东亮点

2025年广东省在政府引导基金领域也有大动作 【8】 ：

• 国家创业投资引导基金粤港澳大湾区区域基金：总规模超500亿元，采用“基金公司—区域基金—子基金”三层架构，存续期20年（10年投资期+10年退出期），坚持“投早投小投长投硬”，种子期/初创期投资不低于70%；
• 广东战略性新兴产业基金：总规模1000亿元（首期500亿元），采用“引导基金—母基金—子基金”三级架构，不设固定存续期限，建立省财政长期稳定投入和回收资金循环滚动投资机制。

四、政策环境：国办发〔2025〕1号文定调

2025年1月7日，国务院办公厅印发**《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号）**，这是国家层面首部针对政府投资基金的专项文件，以25条硬措施明确“定定位、优机制、畅退出、防风险”核心逻辑 【4】 【5】 。

4.1 核心要点

维度	核心内容
定位	不以招商引资为目的设立政府投资基金；划分为产业投资类（聚焦产业链关键环节）与创业投资类（坚守“投早、投小、投硬科技”）
机制	分级管控，县级严控新设基金并提级审批；省级制定投资清单整合交叉基金；建立市场化运作机制与容错考核体系
退出	创新推出S基金、并购基金等工具，完善区域性股权市场功能，破解“退出难”瓶颈
风险	不得强制要求国有企业、金融机构出资或垫资；通过合规托管与预算规范防范财政风险

4.2 市场化机制持续完善

返投比例持续下调。根据投中数据，政府引导基金平均返投倍数从2017年峰值2.6倍降至2024年1.31倍，2025年1倍返投成为常态，部分地区已降至1倍以下 【4】 。这说明政府引导基金正逐步回归市场化本源，不再过度强调“招商引资”功能。

💡 简单来说：以前政府引导基金往往要求子基金必须投多少倍回来，现在这个要求越来越低，基金运作更市场化、更灵活了。

五、运作模式创新：国资与产业CVC合作深化

2025年，政府引导基金与社会资本的融合进一步加深，特别是国资与产业CVC（企业风险投资）的合作成为亮点 【4】 ：

• 昌发展集团联合宁德时代CVC溥泉资本设立碳中和基金（规模84.28亿元）；
• 追觅科技联合绍兴设立百亿产业基金，布局机器人与AI产业链。

这种“国资+产业资本”的模式，既发挥了国资的引导和信用背书作用，又借助产业方的专业能力和产业资源，实现了优势互补。

六、发展趋势与展望

6.1 形成“政府基金引导+民间资本补位”格局

2025年国家层面围绕资本高效配置出台系列政策，形成“政府基金引导+民间资本补位”的多元投资格局 【5】 。通过引入社保基金等长期资本，壮大耐心资本供给 【5】 。

6.2 国家级基金引领方向

以“大基金三期”为代表的国家级基金，瞄准人工智能等前沿领域，体现了国家在关键核心技术领域的战略布局 【1】 。国家创业投资引导基金则坚持“投早、投小、投长、投硬”，引导社会资本投向种子期、初创期企业 【8】 。

6.3 区域协调与特色化发展

中西部地区依托特色基金群实现突破，东部发达地区则聚焦产业升级和科技创新，区域间形成差异化竞争格局 【3】 。

6.4 长期资本与耐心资本壮大

广东战略性新兴产业基金“不设固定存续期限”的创新设计，以及国家创业投资引导基金20年存续期的安排，都体现了政府引导基金向长期主义迈进的趋势 【8】 。

七、总结

2025年是中国政府引导基金发展的关键转折年：

• 规模上，实现了爆发式增长，国家级基金引领作用显著；
• 政策上，国办发〔2025〕1号文为行业定下市场化、规范化的基调；
• 地域上，中西部加速追赶，形成区域协调发展新格局；
• 模式上，国资与产业CVC合作深化，返投比例持续下调，基金运作更加市场化。

展望未来，政府引导基金将继续在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面发挥不可替代的作用，同时朝着更加市场化、专业化、法治化的方向持续演进。