美国外部失衡的根源及其影响：霸权委屈还是特权滥用

作者简介 叶玉 上海国际问题研究院世界经济研究所副所长（主持工作） 蒋力啸上海国际问题研究院世界经济研究所所长助理 薛磊 上海国际问题研究院世界经济研究所助理研究员 叶楠 上海国际问题研究院世界经济研究所助理研究员 彭珮 上海国际问题研究院世界经济研究所助理研究员 目 录 摘 要··························01序 言··························02 第一章 美国外部失衡及其对国际经济秩序的冲击·······04 （一）美国外部失衡的加剧：历史与比较视角······· 05（二）国际经济秩序受到的冲击············· 08 第二章 特里芬困境与“霸权委屈”的不实叙事········14 （一）美国的“霸权委屈”叙事············· 15（二）“特里芬困境”理论的不适用性·········· 17（三）美国外部失衡的内部根源············· 19 第三章 金融化与美元过度特权的实质············20 （一）美国的金融化与制造业衰落············ 21（二）美元的“过度特权”与外部失衡·········· 23（三）新冠疫情以来的美国金融化扩张·········· 24 第四章 国际经济秩序的碎片化与多极化···········26 （一）美元特权根基的动摇··············· 28（二）碎片化的“特恩贝里体系”············ 30（三）多极化进程的加速················ 33 结语与思考························36 摘 要1 美国特朗普政府第二任期以美国长期提供美元等全球公共产品导致其外部失衡加剧和制造业岗位外流为理由，对全球各国实施更为激进的关税及其他经济制裁，正在撼动战后国际经济秩序的根基。2008 年全球金融危机以来，以全球经常项目差额占经济总规模比重衡量的全球失衡状况并未有明显恶化，而美国的对外贸易赤字和净国际负债水平大幅提升，表明美国自身作为国际经济失衡最主要驱动力的事实。究其根源，美国外部失衡的加剧并非美国所宣称的“提供国际公共产品的责任过重”——“特里芬困境”的时代已经不再，而在于美国滥用其在货币金融领域的“过度特权”和推行的新自由主义经济政策，导致其经济过度金融化和国内财政、经济和社会失衡，而缺乏有效的约束机制。展望未来，受该冲突性叙事的张力驱动，国际经济秩序将朝向更为碎片化和多极化的方向演变，而美元为主导的国际货币金融秩序重构将成为更重要的变量，加剧世界经济的不确定性。中国作为国际经济格局变迁中的另一大变量，一方面应合理利用经济、法律等防御策略，维护自身的经济主权和安全；另一方面也应认识到全球失衡议程升级揭示的地缘经济竞争加剧趋势，推动自身的结构性改革和制度性开放，促进对外贸易、投资和金融的均衡发展，在促进全球经济再平衡和国际经济秩序协调重构过程中扮演好“稳定锚”与“推进器”的角色。 序 言 自美国特朗普政府第一任期开始并在其第二任期加剧，美国自身对外经济政策呈现更激进的单边主义特点，在对外贸易、投资、发展援助等多个方面都发生了重大政策变化。美国作为二战后国际秩序的主要创建者，率先违反“有约必守”的国际法原则，以强权代替克制和合作，以歧视和差别待遇代替非歧视和一体化承诺，已经成为现有国际经济秩序的最大挑战。2025 年 4 月 23 号，美国财长贝森特在国际金融协会（IIF）发表公开演讲指出，特朗普政府之所以采取这些行动，是因为国际贸易体系存在严重的“失衡”（imbalance），而根源是因为美国作为主要国际货币的提供者，承担了太多的全球公共产品，而其贸易伙伴采取不公平的行动，给美国带来持续和大规模的贸易赤字，因而需要打破这种不公平的贸易秩序以恢复其外部经济平衡。1 经济全球化背景下，一国对外贸易和国际收支的不平衡是一种常态。所谓国际经济“失衡”，通常指国际贸易和资金流动的持续性和大规模的不对称，其自2008 年全球金融危机后即成为全球经济治理的核心议程，在当时新诞生的二十国集团（G20）峰会和国际货币基金（IMF）促进全球经济强劲、可持续和平衡增长（SSBG）的框架下得到了广泛而深入的讨论，并在 2011 年法国主持的 G20 峰会期间达成了一套监督评估和协调治理机制，即“相互评估进程”（MAP）。2然而， “特朗普 2.0 冲击”标志着国际经济失衡从 2008 年全球金融危机时的宏观经济协调问题演变为影响国际经济秩序存续的制度性问题。2026 年，G20 再次回归美国，并恰逢法国主持七国集团（G7）峰会，全球失衡的叙事也强势回归，成为这两大全球治理平台的核心议程。 美国关于其外部经济失衡的叙事及其极端的单边贸易举措揭示了如今国际经济秩序面临的根本挑战。国际经济秩序源于二战后由美国领导创建的布雷顿森林体系，其核心是保持与美元相联系的汇率稳定及基于比较优势理论的贸易体系开放，主要机制性支柱包括国际货币基金组织（IMF）、世界银行（WB）和关税与贸易总协定（GATT），三者之间内在联动，共同承载国际制度性权力、利益与责任的结构。战后 80 多年来，随着国际经济格局的不断调整，美国领导创设的国际经济秩序也经历了诸多冲击，如冷战背景下苏联于 1949 年领导建立的“经济互助委员会”平行体系，欧洲和日本的崛起后诞生的欧盟等地区性机制的竞争，以及石油危机带来的国际经济新秩序运动等，但是其中最大的冲击来自 1971 年美国总统尼克松单方面撕毁美元与黄金的汇兑协议导致布雷顿森林体系解体的行为，其结果是，美国不再需要承担美元与黄金币值挂钩的国际责任，但美元依然因其他国家的自愿挂钩而维持其主要国际货币的角色，从而维持了战后国际经济秩序的基本格局和美国的中心角色。冷战的结束和经济全球化的发展扩大了 IMF 和世界银行的任务范围和功能，同时也推动了世界贸易组织（WTO）的成立，二战后国际经济秩序的核心规则和规范得以延续和扩大，展现了国际经济秩序的韧性。 当下国际贸易秩序面临的危机背后反映了国际金融和发展体系权力和责任的深刻矛盾。此轮冲击与历史上相比有什么区别？应如何理解美国所主张的外部失衡的性质和根源？是其全球公共产品责任及其他国家的“搭便车”导致其外部失衡，还是其自身资本主义经济体系的内在危机与失衡所带来的全球问题？厘清问题的本质和背后的逻辑有助于引导国际政策议程并揭示国际经济秩序演变的方向，也为中国重新认识其在国际经济体系的角色和地位提供了参照。 第一章 美国外部失衡及其对国际经济秩序的冲击 际经济失衡并非一个新的政策议题，自 2008 年全球金融危机后即成为 G20 的核心议题。如今，美国再次以解决外部失衡为理由，对国际经济秩序发起挑战。如果说 G20 早期主要是将国际经济失衡作为一种周期性的宏观经济问题加以讨论，并主要在储蓄与投资结构的调整层面探讨各国协调解决的方案，如今的相关议程则上升为国际经济秩序和制度性权力和责任的失衡问题，与全球供应链调整、经济安全化举措等融为一体，成为全球地缘经济竞争战略的一部分，与 G20 早期的合作性治理氛围亦有天壤之别。国 （一）美国外部失衡的加剧：历史与比较视角 2008 年全球金融危机爆发后，美国小布什政府为推动危机应对合作而发起二十国集团峰会（G20），致力于促进世界经济“强劲、可持续与平衡增长”（SSBG）的治理协调，其核心就是国际经济失衡的治理。2009 年 G20 匹兹堡峰会、2010 年韩国首尔峰会及 2011 年法国戛纳峰会期间，领导人们在国际货币基金（IMF）等的技术支持下，发起 G20 成员国经济政策监督的“相互评估进程”（MAP），并通过了一套评估 G20 主要经济体经济失衡状况的“参考性指南”（indicativeguidelines），以甄别“持续性的大规模外部失衡”、性质及其根源。3 根据该 MAP 和“参考性指南”，一国经常项目盈余或赤字本身未必是坏事，只有持续和大规模的不平衡 (persistently large imbalance) 才可能造成系统性风险。评估一国的经济失衡有内外两个方面，其中外部失衡包括贸易失衡、净投资收入与 转移支付等三个方面的指标（事实上就是经常项目的三个要素），内部失衡则包括公共债务与财政赤字、私人储蓄率与私人债务等两个方面。4一国国际收支的不平衡反映的是其国内公共和私人部门总体储蓄和投资的不平衡，其中盈余表明储蓄超过投资，为资本的出口方，赤字则表明投资超过储蓄及资本的净进口格局。5 MAP 在很大程度上参照了欧盟委员会的“过度失衡程序”（excessiveim-balancesprocedure,EIP），但是鉴于相关问题的高度政治性，“参考性指南”更多是就如何分析和评估失衡提出了一套指导原则和方法，而没有能纳入汇率、资本账户开放等争议性的问题。6此外，鉴于每个国家的经济结构和国情不同，“参考性指南”也没有能就“过度失衡”或“持续、大规模失衡”形成统一适用的量化标准（比如将经常项目差额占 GDP 的比重控制在 4% 之内）。 回顾这一段历史，即便其谈判过程充满了政治妥协，相关成果和机制也缺乏法律约束力，但 IMF 作为一家技术官僚机构，确实组织 G20 成员国为主的经济体对国际经济失衡问题进行了广泛而深入的磋商，对何为“好的”和“坏的”失衡提出了系统性的分析框架，并对经济规模超过全球 5% 的七大经济体（美国、中国、日本、德国、英国、法国、印度）进行了公开的技术评估，并提出了各自的问题和相应的解决方案，7是 G20 成立初期促进全球经济治理协调合作的经典例证。实际上，从经常项目的差额看，无论是因为 G20 的政策性协调还是因为全球市场力量的推动，2010 年代中期以来，主要经济体的外部平衡状况确实出现了改善，美国也不例外。（图 1）2024 年，全球经常项目差额占 GDP 的比重约为 2%，仍远低于 20 年前近 3%的峰值，也仅比 2019 年的低谷值高出约 0.4%。8换言之，近 20 年来全球失衡的总 体水平大体保持平稳，而没有出现严重恶化。 但是，美国的外部失衡进一步恶化，而且超出单纯的贸易失衡范畴。仅从贸易和经常项目看，2008-2019 年间，美国的经常项目逆差占其 GDP 的比重由 4.7%的高点回调至 2% 左右，但是在 2020 年新冠疫情爆发以来再次扩大，2024 年的相关比重为 3.9%，较疫情前的 2019 年增加了近一倍，但是尚未达到 2008 年全球金融危机时的水平。（图 1）其变动幅度与其他主要经济体相比并没有特别大的区别。相比而言，中国在此阶段也出现了顺差扩大的趋势，但也远远不及 2008 年时的水平。 与 2008 年全球金融危机时相比，美国对外经济失衡的恶化更突出地体现在存量指标上，即净国际投资头寸（NetInternational Investment Position,NIIP）的变化，表明其对外净负债规模的大幅扩大。如图 2 表明，2008 年全球金融危机以来，美国负的 NIIP 结构不断恶化，2024 年占其 GDP 比重达到 90%，相当于全球 GDP的 24%。9G20“参考性指南”的外部失衡指标以流量为主，而失衡需要同时关注流 量和存量，而且存量指标更为重要，因为流量失衡较易通过周期性的宏观经济政策协调予以改善，而 NIIP 的存量失衡反映的是一国对外资产和负债存量对比的累积情况。具有强烈的路径依赖性，难以快速回转。 （二）国际经济秩序受到的冲击 国际经济秩序的演变本质上是国际力量格局调整驱动国际经济制度性权力与责任再分配的过程。这一进程中，发达与新兴国家及其他社会力量均是其中的驱动力量，但如上所述，美国自身是国际经济秩序变革最大的推动力。美国特朗普政府上台以来，再次以纠正外部失衡为理由，对 WTO 为中心的全球多边贸易体系及发展援助体系均发起了冲击，被加拿大总理马克·卡尼（MarkCarney）认为是过去 80 年来以规则为基