霸权偏方：美国拜登政府“印太战略”的遗产及其未来

作者简介 毛瑞鹏上海国际问题研究院美洲研究中心副主任、研究员 邵育群上海国际问题研究院台港澳研究所所长 吴莼思上海国际问题研究院国际战略与安全研究所所长 牛海彬上海国际问题研究院外交政策研究所所长 王国兴上海国际问题研究院特聘研究员 孙海泳上海国际问题研究院美洲研究中心研究员 楼项飞上海国际问题研究院美洲研究中心副研究员 上海国际问题研究院国际战略与安全研究所助理研究员 来源 上海国际问题研究院台港澳研究所助理研究员 目 录 内容提要··························01 第一章 成败参半：拜登政府“印太战略”效果评估·······04 一、政治领域：强化盟友体系成效显著，领导亚太基本落空····05二、安全领域：提升安全存在，加剧地区安全挑战·······08三、经济领域：虽有进展，但存深层制约···········10四、科技领域：机制建设活跃，对华遏制未达预期·······15 第二章 从拜登到特朗普：美国“印太战略”的可能走向·····20 一、特朗普胜选凸显美国“印太战略”的曲折性········20二、“印太地区”在地形势对美国“印太战略”的牵制·····23三、中美关系对美国“印太战略”的影响···········24 第三章 超越“印太”：共建亚太命运共同体··········28 一、美国“印太战略”冲击地区和平稳定···········28二、美国“印太战略”损害亚太地区经济合作格局·······30三、共建亚太命运共同体，维护地区和平稳定发展·······31四、开放的亚太命运共同体希望美国发挥建设性作用······33 内容提要 2022 年 2 月，拜登政府发布《美国印太战略》文件。该战略继承特朗普政府“印太战略”的基本框架，试图在亚太地区增强对中国的遏制和强化美国的支配地位。拜登政府“印太战略”实施两年多来效果成败参半，尽管在政治、安全、经济及科技领域取得不同程度进展，提升了美国在亚太地区的存在，但总体上没有实现美国预设的地区领导力目标。拜登政府“印太战略”之所以没有实现遏制中国、领导亚太的目标，主要原因有三：一是美国高估了自身实力，二是美国低估了亚太国家维护自身利益、希望地区稳定开放的诉求，三是美国低估了中国在亚太地区的影响。在美国政治极化和民粹主义思潮的驱动下，美国“印太战略”自身存在巨大的不确定性。随着特朗普赢得 2024 年美国总统大选，拜登政府“印太战略”在政治、安全领域的“遗产”或许会在很大程度得到特朗普新政府的继承和加强，但特朗普国际经济政策的巨大摇摆性及其对人权问题不甚重视，则预示着拜登政府“印太战略”在经贸、价值观领域的“遗产”存在较大不确定性，很可能进一步弱化。从中方视角看，美国“印太战略”具有遏制中国的强烈色彩，是亚太地区的和平、稳定、繁荣的破坏性因素，而非建设性力量。对亚太国家而言，超越地区分裂、共建亚太命运共同体有利于维护地区和平稳定发展，符合各方共同利益。共建亚太命运共同体需要各方相向而行，共同发挥建设性作用。 所谓“印太”是由美国臆造出来的地缘政治概念，试图抹去已被国际社会普遍接受的“亚太”概念，进而抹去亚太地区行之有效的区域合作架构。尽管美国战略界在本世纪初就提出这一概念，然而上升为国家战略却是肇始于特朗普政府。拜登政府继承和强化了前任提出的“印太战略”构想。美国“印太战略”对亚太地区和 平稳定和一体化进程构成潜在严重破坏。这一战略从维护美国霸权出发，无中生有地将中国指责为亚太地区主要挑战甚至是威胁，其由此推行的一系列措施严重破坏了亚太地区自冷战结束以来和平稳定的安全环境和互利共赢的发展态势，亚太国家需要以共建命运共同体为指导积极应对。 第一章 成败参半：拜登政府“印太战略”效果评估 第一章 成败参半：拜登政府“印太战略”效果评估 2022 年 2 月 11 日，拜登政府发布《美国印太战略》文件。文件系统阐述了美国“印太战略”的五大目标，即构建自由开放的印太地区、建立广泛的区域内外联系、驱动区域繁荣、提升印太安全、构建应对“跨国威胁”的区域韧性。文件还提出了美国落实上述战略目标的十项核心工作。1 2024 年 2 月 9 日，美国国务院公布“印太战略”实施两周年的成效，认为两年来美国在推进五大目标、十项工作方面“成果丰硕”，特别是认为美国的领导地位及与盟友伙伴的关系显著加强，但同时也承认挑战在增多。2然而，从地区国家视角看，拜登政府“印太战略”尽管在政治、安全、经济及科技领域取得一定进展，一定程度加强了美国在亚太地区的存在与影响，但基本没有实现该战略的预定目标。更重要的是，拜登政府“印太战略”以遏制中国为核心，增加了本地区的地缘政治对抗与安全风险，分裂了开放合作的地区秩序，是本地区和平、稳定、繁荣的破坏性因素，而非建设性力量。 一、政治领域：强化盟友体系成效显著，领导亚太基本落空 拜登政府“印太战略”在政治领域有三大基本目标。一是强化与地区盟友和伙伴的关系，即“建立广泛的区域内外联系”。二是推进地区治理，即“构建自由开放的印太地区”。三是遏制中国，即“塑造对美国有利的中国周边战略环境”。总体看，“强化盟伴关系”的目标基本实现，“推进地区治理”的目标基本落空，“塑造中国周边环境”的目标则部分实现。该战略并没有实现美国增强地区领导力的总目标，尽管美国对亚太地区盟友的领导力得到增强。 1、强化盟伴体系成效显著。一是小多边政治安全联盟建设成效突出。拜登政府在强化美日、美韩、美澳、美菲以及美日印澳四边机制（QUAD）的同时，还竭力构建了一批地区小多边政治安全网络，包括美英澳（AUKUS）、美日韩、美日菲、美日澳等多个三边对话与合作机制，以及美日澳菲对话机制。上述小多边机制，显著改变了二战后美国以双边联盟为主导的亚太“轴辐联盟体系”，重塑了美国在亚太地区的安全架构。 二是与地区伙伴国家关系有所加强。相对特朗普政府，拜登政府对亚太地区的外交投入显著增加。通过频繁参加地区多边峰会外交、首脑访问、内阁高官频繁出访、增开使领馆等，拓展了美国在亚太地区的外交存在与影响，提升了美国与东盟、印度、南太平洋岛国关系，加强了与相关伙伴国家在多个领域的务实合作。这些密集外交活动，是拜登政府实施“塑造中国周边战略环境”、与中国争夺地区影响力的重要一环。 2、推进地区治理乏善可陈。拜登政府在推进所谓“自由与开放的印太地区”方面呈现“雷声大、雨点小”的特征，基本没有实现其“印太战略”所规划的推进地区治理目标。 一是亚太地区“没有更自由”。拜登政府执政初期表现出推进民主治理的热情，连续推动召开两次“全球民主峰会”。但所谓“民主峰会”缺乏实效，并且随着现 实主义逐步主导拜登政府的对外政策，拜登政府推进所谓民主治理显得有心无力。在缅甸民主问题与罗兴亚问题上，尽管拜登政府将其视为推进“印太地区”民主治理的核心议题，也投入较多外交资源，但没有获得地区国家的广泛支持，也没有取得实质性进展。在印度克什米尔人权问题上，拜登政府陷入维护人权与发展美印关系的两难选择，最终人权关切让位于现实利益考量。拜登政府对朝鲜、缅甸、印度、越南、柬埔寨、孟加拉国等国的人权指责与制裁，不仅没有改变相关国家的行为，反而加剧了美国与这些国家的矛盾。拜登政府推进所谓民主治理受挫的主要原因在于，该政策的实质是美国干涉别国内政的霸权主义做法，引起相关地区国家的担忧与抵制。 二是亚太地区“更加不开放”。拜登政府联合盟友和伙伴，在关键技术、供应链等领域的排他性做法，特别是排除本地区最大经济体和本地区国家最大贸易伙伴中国的做法，使得东亚地区原本基于比较优势与经济效率所形成的较为开放的经济分工合作体系，变得更趋复杂与低效，来自美国的地缘政治因素日益干扰本地区经贸开放与合作。 3、塑造中国周边战略环境成果有限。拜登政府“印太战略”最核心的目标，是塑造中国周边战略环境、在亚太地区形成符合美国及其盟友利益的地缘态势。其实质是将更多地区国家拉入美国对抗遏制中国的阵营。经过两年多实践，该目标的完成度仍十分有限。拜登政府构建一系列小多边盟友网络、加强美国与地区伙伴国家关系，增强了美国在亚太地区的存在与影响，一定程度加强了美国对中国的地缘围堵态势，但三大局限决定美国难以塑造中国周边战略环境。 一是高估了美国塑造地区环境的能力。拜登政府塑造中国周边战略环境的关键支柱，是强化美国在该地区的盟友和伙伴关系。在强化盟伴关系方面，拜登政府主要加强了美国对亚太地区盟友的领导力，对非盟友国家推进效果一般。在美国国内贸易保护主义盛行的背景下，美国除向少数地区盟友提供安全承诺外，难以向整个地区提供有吸引力的经贸公共产品。同时，尽管拜登政府希望将更多资源投入亚太 地区、集中精力对付中国，但俄乌冲突、巴以冲突等迫切挑战，使得拜登政府不得不将战略资源重新向欧洲与中东方向倾斜。美国面临战线过大、资源不足的窘况，塑造中国周边战略环境的能力明显不足。 二是低估了地区国家的利益诉求。亚太地区国家与美国的对华政策存在根本的性质差异。亚太国家与中国不存在结构性矛盾。尽管少数地区国家与中国存在程度不同的矛盾，但其加强与美国的关系并非以遏制中国为目标，而是希望引入美国这一外部力量来保持地区力量平衡，以更好维护自身利益。绝大多数地区国家希望同时与中美两国保持良好关系与合作，同时从中美两国获益，不愿卷入中美地缘博弈，更不愿在中美之间“选边站”。当美国强势推进对抗中国的政策时，地区国家表现出相当担忧与反对。即便像日本、澳大利亚、韩国这样的美国亲密地区盟友，也具有自身对华利益考量，对华政策不像美国那样激进，仍希望与中国开展合作，对卷入中美激烈对抗保持谨慎。 三是低估了中国的地区影响力。中国是世界第二大经济体，也是亚太地区很多国家最大的贸易伙伴，在本地区拥有天然巨大影响，并非美国可以随意塑造的“泥人”。不同于美国，中国坚持与邻为善、以邻为伴的周边外交方针，尊重各国内政与道路选择，坚持开放的区域主义，致力于互利合作，推进融合发展。由此，中国赢得地区国家的普遍尊重，多数亚太国家将中国视为合作伙伴而非威胁挑战。根据新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院（ISEAS-YusofIshak Institute）2024 年 2 月公布的面向东南亚国家的民调，若东南亚被迫在中美间选边站，更多东南亚人会选择中国而非美国。中国的支持率从 2023 年的 38.9% 上升至 50.5%，美国则从 61.1%下降至 49.5%。3自该民调发起以来，中国首次超过美国成为东南亚人的首选。这无疑是对拜登政府“印太战略”推行两年多成效的讽刺。 二、安全领域：提升安全存在，加剧地区安全挑战 拜登政府“印太战略”在安全领域以牺牲地区共同安全与普遍安全为代价，加强了美国及其少数盟友的自身安全与绝对安全。 1、提升美国的安全存在与军事威慑。拜登政府增强了美军在西太平洋地区的军事威慑，基本落实了其“印太战略”所规划的安全措施，强化了美国在亚太地区的安全存在与军事威慑。 一是前沿军事部署取得积极进展。拜登政府将防范“台海有事”作为“印太战略”的安全核心，大力推进“分布式”前沿军事部署。除关岛外，美军提升在日本的反舰能力，增强在澳大利亚的后勤保障能力，在菲律宾新增四个美军基地，与巴布亚新几内亚签署防务协议，与多个南太平洋岛国续签《自由联系协定》。上述做法增强了美军在西太平洋的前沿军事存在。 二是安全联盟显著加强，印太 - 北约安全联动提升。美英澳安全联盟不仅推动澳大利亚获得核潜艇，也将欧洲大国英国拉入美国“印太”联盟体系，美国借此在亚太地区南部打造安全“铁三角”。美日韩三边机制缓解了美国两大地区盟友日本和韩国之间的矛盾，三国防务与情报合作迅速加强，美国由此强化了在东北亚地区的安全“铁三角”。借助俄乌冲突，拜登政府加快亚太与欧洲的两大地缘板块的联动，推动日本、韩国、澳大利亚、新西兰首次共同出席北约峰会。同时，鼓吹“今日乌克兰、明日台湾”的荒谬论调，推动北约国家介入南海与台海事务。 三是提升盟伴军事能力，增强对华军事压力。美国与日本、印度、澳大利亚、