国资穿透式监管白皮书：体系是什么？模型有哪些？数智化集成如何做？

国资穿透式监管白皮书 ——体系是什么？模型有哪些？数智化集成如何做？ 报告编撰：睿和咨询余莉娜 前言 国有资产监管以往以“管资产”或初步探索“管资本”为特征的传统监管模式，在应对日益复杂的集团架构、多层嵌套的股权交织、跨界多元的业态布局以及复杂多变的金融环境时，日益暴露出层级多、数据孤岛林立、风险隐蔽、管控滞后等突出问题。“看不见、管不透、控不住”的治理困境，致使“规模扩张”掩盖了“价值创造”，空转贸易、违规担保、资金空转等重大系统性风险亦难以被直观发现。 鉴于此，国务院国资委高屋建瓴，密集出台了一系列重要政策，勾勒了国资监管全面迈入“穿透式监管”的新阶段的发展蓝图。穿透式监管秉持“实质重于形式”的监管理念，依托前沿数字技术，旨在推动国资监管从纸面审核向实质管控、从被动应对向主动预防、从人工研判向智能辅助决策的根本性变革。 一、穿透式监管的政策与解读 国务院国资委对穿透式监管不仅阐明了监管要求，更指明了破局的技术路径，形成了一套“定目标、给工具、抓落地、严问责”的制度组合拳。 （一）整体政策分析 当前支撑穿透式监管的核心政策体系主要包括四份互相关联的重要政策文件，共同奠定了“十五五”及未来更长时期内国资监管的政策基础。 《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（即“2号文”）首次阐明了穿透式监管的内涵，明确了以全面内控管理为目标，对投资、财务、采购、资金、产权、薪酬、金融、军工、境外资产、合同等十大高风险领域实施重点监管，目标是解决“控股不控权、参股不行权、多层架构规避监管”的问题。 《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》（即“1号文”）则明晰了“穿透”所需的技术实现工具，提出在“十五五”时期全面建成覆盖全经营领域的数字化资源管理平台（DRP系统）。DRP并非ERP的简单延展，而是高度融汇数据流、业务流、资金流的统一数智中枢，是夯实穿透式监管不可或缺的技术底座。 在执行层面，《关于做好2026年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（即“15号文”）将穿透要求刚性嵌入企业内控体系，推动监管从“抽样检查”向“全量监测”跃升，要求依托智能模型实施全天候实时探针式监测，使监管要求“润物无声”地融入日常经营。 《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（46号令）与前述文件配套衔接、共同构成治理闭环。一旦数智系统捕捉到违规，留痕数据将直达具体决策者与执行者，从而破解“集体决策、无人担责”的问题，真正实现权责对等与失职必究。 （二）穿透式监管的核心特征：“四全”穿透原则与“三监两管” 穿透式监管核心可以提炼为“全级次、全链条、全过程、全要素”的“四全”穿透原则，并辅以“三监两管”的实务操作框架。 全级次穿透旨在打破集团总部与各级子企业（涵盖二、三、四级乃至更末梢机构及境外机构）之间的信息壁垒，彻底消除基层单元的监管真空与责任悬浮。全链条穿透则要求实现资本、资产、资金、业务全流程的纵深贯通，严防资金体外循环与资本脱实向虚，精准锁定资金流向的最终锚点与反应业务的真实商业逻辑。 在时间维度上，全过程穿透将监管触角大幅前置，覆盖从事前（立项寻源）、事中（合同履约、资金拨付）到事后（结算评价）的全生命周期，实现从“事后补救”向“事前防微杜渐、事中精准干预”的跨越。全要素穿透要求全方位统筹人、财、物、权等关键治理要素，利用大数据画像技术，精准厘清复杂的股权嵌套、担保链条与关联交易，确保全维透视、不留死角。 实务中的“三监两管”，则要求国资委依法履行出资人职责，做到监督重大决策合规性、监督资本流向与回报、监督收入分配合理性，管住重大风险，确保企业在授权放权、激发活力的同时，不偏离高质量发展的主航道。 二、全景体系构筑：从国资监管到国企落地 穿透式监管是一套跨越国资监管机构、国有资本投资/运营公司、产业集团直至最基层业务单元的立体监管体系。 （一）从国务院国资委到中央企业的落地：DRP与业务深度融合 中央企业业态繁杂、管理层级多、全球化布局广，穿透式监管的落地高度仰赖于集团级全域数字化资源管理平台（DRP）的统筹建设与业财一体化的深度融合。 在监管层面，国务院国资委通过颁布统一的国资监管数据标准与接口规范，明确了国资监管的数据要求。国资委系统端聚焦“三重一大”决策运行、大额资金动态监测等指标的汇聚与系统性风险预警，发挥着“智慧大脑”的统驭作用。 作为承上启下的核心枢纽，央企总部通过构筑DRP数智底座，消除异构系统的孤岛问题。DRP采用微服务、云原生及信创架构，向下采集各级子企业的全量明细数据，向上严格遵循国资委口径进行指标映射与自动化报送，实现从“汇总宏观指标”直达“底层微观单据”的无缝下钻。 在子企业执行末梢，监管规则被无感植入前端业务操作流。例如，在跨境资金支付场景中引入区块链与智能合约技术，一旦资金拨付偏离预设航道或触碰东道国合规红线，系统即刻触发权限熔断并向上级预警，真正实现了“业务即监管，流程即风控”的长效治理机制。 【央企实操落地案例】 在央企的具体实操中，多家头部企业已率先跑通了穿透式监管的闭环： 中国建材集团：设立专职审计监察部与多部门联合监管专班，在海外建材等重大投资项目中，协同财务、法务与运营部门开展跨专业联合穿透；依托高度集成的信息化平台，集团总部能实时抓取子公司应收账款周转率等指标异常波动，并实现秒级纠偏防险。 国家电网公司：整合内部监督资源，专设风险管理与内部控制部，针对电网重大建设项目，从前期的招投标合规审查到后期的资金与质量监管，实施了全生命周期的穿透式闭环管控，并通过委派董事机制，将监督把关的关口前移至基层子公司治理结构之中。 中国石化：构建了“集团-事业部-企业”三级监管组织架构，并依托财务共享中心实现了全集团财务数据的高度集中核算与自动化抓取，赋能监管团队实时开展穿透式财务分析与风险预警。 中储粮集团：中储粮利用智能物联网系统对粮情、出入库等环节打造了“五张图”管理，实现了从田间地头到国家大粮仓的实物资产与资金的绝对全链条穿透。 （二）从地方国资委到地方国企的落地：国资云、数据交换与SaaS赋能 相较于央企，地方国企规模体量差异大、数字化基础参差不齐。地方国资委在推进穿透式监管时，更侧重于依托“国资云”实施集约化统建与监管数据的抽取、共享。 地方国资体系的关键在于增强三级国资监管网络的互联互通。地方国企通过标准化API接口，常态化、定时向上级系统报送全量数据，实现横向到边、纵向到底的穿透。这高度依赖于省级或市级数据交换机制和数字化枢纽的建设，企业端数据经由此通道汇聚至地方国资大数据中心，进而驱动“一市一屏”等综合监测大屏，为地方政府的宏观经济研判与决策提供“实时化、穿透式”的数据基础。 针对一些数字化基础薄弱、无力自建ERP、财务系统或司库系统的地方国企，部分地方国资委或合作机构基于国资云，创新性地输出标准化的司库系统、人事管理等SaaS级业务套件。这些轻量级系统天然自带与监管平台的直连取数能力，在实现低成本、高效率监管的同时，更帮助并加速了传统企业的数字化转型步伐。 【地方实操落地案例】 在地方国资的实践中，各省市正加速制度配套与系统打通： 省级政策导向：上海国资委在20年前开始探索智慧风险预警，后不断完善各模块的智慧监管实践，不断推陈出新；湖南国资委在几年前就已经完成了国有企业画像，开展了智慧监管的探索和创新；广东省国资则完成了所有省属国企的财务共享中心和司库建设，并在国资委开展了穿透式监管的数字化部署，同时不断完善国有企业分类考核评价体系，全面强化覆盖全级次子企业的穿透式监管之网；安徽省则结合国资投资负面清单，健全国企主责主业动态管理，确保穿透监管无死角；山西省国有资本运营有限公司针对地方国企“一煤独大”等特有深层矛盾，从体制机制改革的深水区切入，大力推进穿透式监管实践。 数据网络互联打通：在系统互联层面，广西壮族自治区国资委的数据中台则已完成大量区直企业的数据对接，采集海量明细数据，汇聚数千项监管指标，并为综合监测大屏输出了数十个标准化数据接口，真正夯实了穿透式监管的大数据底座；山东省枣庄市已全面实现市、区（市）两级国资 数据与省级在线监管系统的高效融通，严格按照统一标准与接口规范完成了100%的数据对接与常态化报送。 三、穿透式监管的核心业务模型与指标体系 穿透式监管从“理念”落地为“实战”，其核心枢纽在于将错综复杂的国资监管要求，精准转译为可计算、可量化、可预警的规则算法模型。依托顶层政策导向，监管模型需全天候覆盖十大高风险领域，并针对无关多元扩张、多层股权架构、控股不控权、偏离主业投资等11类突出问题开展专项管控，全面推行风险预警2.0系统并强化结果的刚性运用。 我们把在实操中经常为国资委、国有企业设计的一些穿透式监管模型，分享举例： （一）融资性贸易与供应链采购风险穿透模型 融资性贸易往往发生在合法合同与真实发票的掩护之下，传统基于单据表象的财务核查极难洞察其端倪。其根源在于企业追逐“规模至上”的不当政绩观。穿透式监管模型可以引入知识图谱（即：数据关系图）、图算法（即：用于处理“点”和“关系”数据的计算方法，用于挖掘、推理信息的算法）与生成式AI大模型工具，从交易流转的业务本质进行穿透识别。 （二）财务合规、资金（司库）与债务风险穿透模型 财务与资金是企业运行的血液，穿透式监管的重点直指过度负债、违规担保、私设“小金库”等问题。系统需内嵌严密的监管指标，坚决守住资金安全和合规底线，防范化解系统性金融风险。 （三）产权管理、投资决策与三重一大风险穿透模型 “假冒国企”、多层架构失控以及违规挂靠等风险往往是各地国资委的关注要点。产权登记是国资监管的核心，而重大投资与人事任免则是决定企业长期价值创造的命脉。 四、主流技术底座与服务商解决方案全景解构 在我们完成穿透式监管的咨询设计服务后，国资监管机构和国有企业可以选择自研开发系统，也可以采购系统服务商一起配套落地。还需强调的是，如果选择直接采购系统服务商落地而没有专业的咨询服务，这就需要监管机构或者企业自行完成指标模型设计，阈值科学性设计和真正的风险防控效果验证等等任务。所以，穿透式监管的实现，专业设计咨询和数智化平台建设两者都非常重要，彼此需要能力适配。 （一）用友：基于BIP的穿透式监管体系 用友深度契合国资监管政策精神，推出了依托于BIP的重磅解决方案，其核心护城河在于“AI×数据×流程”的原生一体化架构。 用友创新性地提出了“一个顶层框架、十条业务主线、四个作业平台、二个支撑平台”穿透式监管体系，主张监管不仅要“亮剑（查处问题）”，更要“赋能（提升管理）”，力求在管控刚性与经营活力之间达成平衡。 其技术实现依托的三层架构：技术层全面采用云原生与信创适配，确保核心国之重器自主可控与弹性扩展；数据层深耕全域数据采集与强力治理，强调数据“一数一源”；应用层则纵向分层穿透，覆盖智能会计、司库、全面预算、税务管理等十大核心场景。 在风险穿透式监管领域，用友BIP通过在底层内嵌监管指标与算法模型，覆盖过度负债、虚假贸易、多层架构等突出问题，实现自动化预警与前置拦截。 从既往与用友的合作经验来看，用友高度适配前期ERP和财务系统已经使用用友产品的国有企业，实现快速增配穿透式监管能力。但要充分认识到，穿透式监管本质上类似一种类似于汽车“仪表盘”或“驾驶舱”，它是基于现有业务数据基础上的一种分析和管控的功能。所以，由于国有企业所处行业的差异以及商业模式、底层逻辑的不同，每一家国有企业都需要自行定制、设计指标模型体系和数据规则，然后基于BIP已有功能进行二次开发和实施，后期的风险预测准确性也需要专业验证，才能发挥“驾驶舱”的价值。 （二）汉得（HAND）：用权责穿透和集成平台解决多元化企业异构系统的挑战 汉得将发力点聚焦于如何将抽象的监管制度，转化为可落地的长效运营机制并在系统中实现。其“1544”体系构建了完整的穿透维度（风险、业务、组织、信息、系统）。汉得依托其集成平台，可以对接市面主流业财系统。该方