穿透式监管白皮书

课题组成员 陈东升孙彦丛郭奕赵旖旅张蓓陈佳美徐晓娜潘璐琦宋曹圣洁于景伦杨程名许诺朱骞刘格致 目录 前言2 1.国资监管模式演进3 2.穿透式监管的发展4 2.1司库监管的先验实践42.2穿透式监管政策脉络5 穿透式监管的内涵与总体框架8 3.1穿透式监管内涵83.2穿透式监管框架9 加强重点领域穿透式监管13 4.1十一项问题134.2投资领域164.3产权领域174.4财务领域184.5会计领域194.6薪酬领域204.7金融风险领域214.8军品业务领域224.9采购与供应链领域234.10境外单位领域244.11合同领域25 5.中兴新云穿透式监管方案26 5.1穿透式监管面临的挑战265.2穿透式监管“三层N域八步”实施方法论275.3智能化穿透式监管系统295.4模型工厂305.5监管模型示例31 中兴新云穿透式监管产品32 产品一：穿透式监管诊断对标咨询服务32产品二：穿透式监管体系建设咨询服务32产品三：穿透式监管分领域建设咨询服务35产品四：财会监督体系建设咨询服务36产品五：穿透式监管系统37产品六：模型工厂39 中兴新云穿透式监管建设实践案例40 案例一：某大型企业集团穿透式监管诊断对标实践40案例二：某大型央企全域穿透式监管体系建设实践41案例三：某省级国资监管部门穿透式监管系统建设实践42案例四：某大型央企集团穿透式监管平台建设实践42 43 前言 穿透式监管是国资监管模式和手段的重要变革，是在国有资本规模扩张、企业经营边界持续延伸等背景下企业治理体系的升级。面对多层级股权架构、多元业态布局、复杂关联交易等带来的信息不对称、风险难以看透等难题，通过实施智能化穿透式监管，穿透至企业经营行为的各个环节，打破企业层级限制和信息孤岛壁垒，实现业务精细化管理和精准风险管控。 2024年9月，《旗帜》杂志刊发国务院国资委党委署名文章明确要求“探索推进穿透式监管”。此后，穿透式监管在国资领域迅速从方向性探索走向制度性落地。2026年，国务院国资委《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（国资发监督规[20262号）正式发布，系统明确了穿透式监管的顶层框架，部署穿透式监管的组织领导体系、智能化监管系统、监督追责体系与监管制度体系建设方向，划定投资、产权、财务等十大重点穿透领域，为国资国企推进穿透式监管提供了纲领性指引。 本报告立足国资监管模式演进与穿透式监管发展脉络，解读穿透式监管核心内涵与监管要求，解析十大领域的监管重点，并结合实践经验提出建设路径，以期为国有企业把握监管方向、高效推进穿透式监管建设提供参考。 Chapter 国资监管模式演进 长期以来，我国国资监管体制适应不同时期经济发展需求历经了从“放权让利”，的市场化探索到设立国资委统一履行出资人监管职责，再到“以管资本为主持续深化的演进过程，确立了国资监管机构国有资本投资、运营公的三层国有资产管理架构，国资监管机构依法履行出资人职责，将国有资本的经营权力授予投资、运营公司。2026年5月，《关于进步深化国资国企改革的方案（2026-2029年）发布，轮改革从“国企改革”“国资国企改革把完善国资监管机制作为重要改革内容，“放得活”管得好”，要求要健全国资监管体系，开展专业化监管、体系化监管、法治化监管和穿透式监管。 务领域、具体行为和风险的针对性管控，智能化穿透式监管逐渐成为国资监管的最新趋势。 智能化驱动下的监管能力实现了三重转变，如图1所示。 从人力监督到算力穿透，依靠人工检查、经验判断的监督方式，升级为依托算法模型对海量经营数据进行全量扫描与关联分析； 从事后监督到实时穿透，由报表审计为主的事后核查，转向对资金流向、交易行为等关键活动的在线监测与即时预警； 从结果监督到过程穿透，由关注财务指标结果的滞后性监管，延伸至对业务全流程的动态追踪与过程管控。 监管体制演进的同时，国资监管手段的发展经历了从线下到线上、从分散到连接的渐进过程。早期监管手段以纸质报送和手工汇总为主，信息传递滞后，数据整合效率低。随着信息化建设的深入，监管手段进入线上定期填报阶段：实现了数据规范化采集与处理，提升了工作效率，但系统间存在壁垒，数据协同程度有限。此后，国资监管进一步向集成化、在线化发展，国资委建设国资国企在线监管系统，推动企业业务系统与国资监管系统对接，打通数据共享通道，逐步实现对大额资金的可视监控。 然而对于大型企业集团而言，随着资产规模持续扩大、业务链条不断延伸、管理层级日益复杂，多级法人、多业态、跨区域的治理结构，使国有资本的分布与风险状况趋于复杂，经营风险呈现隐蔽化、跨域化、动态化特征。传统监管模式本质上仍为集团层面的表层管控，依赖报表审计的事后监督，难以准确穿透股权结构、业务链条和资金流向。在这一背景下，随着大数据、人工智能等技术的快速发展，国资监管手段进一步升级，从方向性要求升级为对具体业 穿透式监管的发展 穿透式监管是在国家治理现代化要求、企业多层级管理壁垒、风险识别预警滞后与数智技术发展等多因素共同作用下的监管模式智能化升级，核心是要看透企业经济活动本质，打破因层级过多或信息不对称导致的监管盲区，精准发现问题、识别问题。近年来，在司库监管实践的基础上，穿透式监管政策持续深化，为企业推动穿透式监管提供了顶层指引。 2.1司库监管的先验实践 2022年，国务院国资委印发《关于推动中央企业加快司库体系建设进一步加强资金管理的意见》（国资发财评规[2022】1号），部署中央企业司库体系建设工作，明确了2年建设目标、11项核心职能、4类风险防控与司库信息系统的重点任务。 二期验收评价进一步深化功能模块上线与应用情况的考察，并关注数据中台建设及管理、财务管理数智化转型升级、信息安全管理等内容，对系统功能及集成深度、数据管理、模型建设等提出更高要求。 (3）开展司库大数据监管：梳理对中央企业司库的监管重点和需关注的司库风险，规划“一规则、一体系、一标准、一个库、一平台”的司库监管整体架构。建设司库大数据监管平台，涵盖数据采集、质量校验、审核、清洗、计算、数据分析展示与风险预警等模块，监测预警企业经营风险。在司库大数据监管平台建设基础上，推进国资委穿透式监管平台建设，服务穿透式监管工作开展。 在企业层面，中央企业通过司库体系建设，基本建成了资金“看得见、调得动、管得住、用得好”的司库信息系统，初步实现所有子企业银行账户可视、资金流动可溯、归集资金可控，资金管理水平明显提升。 在国资监管层面，国务院国资委通过发布司库数据标准、组织司库验收、建设司库监管平台等工作，督导推动中央企业司库体系建设落地见效，有效识别企业资金风险。 司库体系建设是国资监管的一次重要的数智化实践，推动企业上报数据从“层层汇总、定期报送结果报表”向“直连收数”的模式转变，同时将数据获取范围从企业加工归集的结果数据，延伸至业务发生层面的原始数据如账户交易流水、资金结算明细、客商明细等。通过系统直连方式，实现司库相关监管数据的自动推送。 （1）制定司库数据标准：分阶段发布19张企业重点监管数据标准规范表，对银行账户、资金结算、银行贷款、应付债券、应付票据、应收票据等关键数据进行统一规范，明确数据名称、数据标记等填写要求，对重点监管数据进行标准化。 这一实践积累了两项重要经验：一是在集团多级次架构下，统一数据标准并贯通各业务系统在技术上是可行的；二是以数据为基础的智能化风险识别模型，可以产生传统指标统计无法实现的监管价值。司库监管为穿透式监管从资金领域向经营全域拓展提供了可参考的建设路径。 (2）组织现场验收：2023年、2024年对中央企业连续开展两期司库验收工作。一期验收评价围绕环境搭建、系统上线、推广使用、工作成效、数据质量展开，侧重检验系统是否建成、功能是否上线、各级企业是否覆盖到位。 2.2穿透式监管政策脉络 2024年9月，国务院国资委党委在《旗帜》杂志刊发署名文章，首次明确要求“探索推进穿透式监管”。2025年，国务院国资委通过一系列会议和文件逐步明确建设要求。2月，国务院国资委在京召开地方国资委负责人会议，提出“着力加强国有资产监管，加强对重点领域、重点问题的监管，探索实施穿透式监管，努力做到向下看清各级、一级管住一级，不断提升国资监督有效性”；5月，国资 委全面深化改革领导小组2025年第一次全体会议明确提出“有序建立智能化穿透式监管系统”，并明确以司库平台为基础进行系统建设的技术路径；9月，国资委下发《关于加强中央企业智能化穿透式监管工作的指导意见（征求意见稿）》。12月，国资委发布2025年智能监管业务模型创新活动优秀成果名单，以评促建推动模型能力落地。 2026年以来，党中央、国务院对国资国企穿透式监管工作作出一系列部署安排，将穿透式监管列为进一步深化国资国企改革重点任务。2026年初，国务院国资委相继发布《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》（国资发财评规[2026】1号，以下简称1号文）、《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（国资发监督规[2026】2号，以下简称2号文）以及《关于做好2026年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》（国资厅监督[2026】15号，以下简称15号文），明确穿透式监管工作要求。 全系统联通、全要素监管”，推动风险防控“由人防向技防、模糊向精准、抽样向全量”转变，要求推动穿透式监管从业务穿透到责任穿透，实现经营过程可追溯、可核查、可问责。内控15号文推动穿透式监管要求嵌入公司章程、投资协议、业务合同等核心制度文件，明晰穿透职责权限、责任边界和义务权利，表明穿透式监管上升为企业法人治理层面的长期性、根本性制度安排。 46号令以落实国有资产保值增值、防止国有资产流失为核心目标，明确了中央企业经营管理有关人员违反规定、未履行或未正确履行职责造成资产损失或不良后果的，必须严肃追责。将责任追究情形从原来的11个方面72种扩充至13个方面98种，并明确实行重大决策终身问责，标志着国资监管全链条闭环管理的进一步完善。 3月，国资委组织开展中央企业财务数智化转型升级和穿透监管宣贯培训，针对财务数智化转型升级和加强智能化穿透式监管作出工作部署。5月，《习近平经济思想研究》杂志刊发张玉卓署名文章，要求持续深化司库体系建设和应用，加快构建上下贯通、实时在线、自动预警的智能化穿透式监管体系，加强出资人监督与各类监督力量的贯通协同。6月，国务院国资委召开穿透式监管工作会议，指出国资国企要深刻认识加强穿透式监管的重要意义，加快构建智能化穿透式监管体系，切实提升监管效能；要准确把握穿透式监管工作要求，深化监管体系改革，建强建好智能化监管系统，加强重点领域穿透监管，健全监管闭环。 四份文件各有侧重，在目标指向、技术路径、监管领域、结果运用等维度高度协同，形成了从顶层设计到执行落地、技术实现、刚性问责的闭环，体现了穿透式监管不仅是一次监管工具的技术升级，更要在治理体系和治理能力方面全面提升监管的穿透力和有效性。 1号文、2号文、15号文，与2025年11月发布，2026年1月1日正式实施的《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国资委令第46号，以下简称46号令）共同构成了穿透式监管的制度框架。 2号文作为纲领性文件，提出五年左右基本建成智能化穿透式监管体系的总体目标，部署组织领导、智能化监管系统、监督追责、监管制度的体系建设，要求构建“一张网、一个库、一朵云”的数据基础设施，划定投资、产权等十大重点穿透领域，并明确保障工作。 1号文将财务数智化转型定位为穿透式监管的基础支撑，提出建设全域数字化资源管理平台（DigitalizedResource一managementPlatfom，以下简称DRP系统），为穿透式监管提供技术载体和数据底座。DRP系统以统一数据标准为底层技术底座，上层集成业务应用集群，将业务流程与算法模型嵌入系统架构，使企业数智化建设从各部门、各系统独立推进，转向以标准统一、架构贯通、模型驱动的方式支撑