国资国企穿透式监管白皮书第一版（2025年8月）

前言 在国民经济发展格局中，国有企业始终扮演着不可替代的关键角色——作为国民经济“顶梁柱”，国企掌控能源、交通、通信等关键领域，是国家经济命脉的核心支柱；作为经济稳定“压舱石”，国企通过逆周期投资与重大工程实施平抑市场波动，在经济周期中发挥稳定器作用；作为创新驱动“主力军”，国企承担基础研究和技术攻关重任，在重点战略领域实现核心技术突破；作为国家战略“执行者”，国企深度参与“一带一路”建设、乡村振兴等国家战略，在全球产业合作与区域协调发展中发挥引领作用。 当前，国资监管和国企企业改革正步入深化提升的关键阶段。随着“管资产”向“管资本”转型的深入推进，如何实现国有资本的高效监管与价值创造，成为新时代国资管理的核心命题。这一转型背景下，传统监管模式面临多重挑战：国企业务跨区域、跨层级、跨行业特征显著，股权结构复杂；国有资本运作呈现多元化趋势，风险传导路径隐蔽；国家战略任务对资本配置效率提出更高要求。 如何穿透复杂层级精准追踪资本流向？如何实时监控风险传导链条？如何确保国有资本在服务国家战略中实现保值增值？ 国务院国资委自2024年9月首次提出“探索推进穿透式监管”以来，通过印发专项通知、列入重点任务、印发内控建设指引等一系列举措，加速构建全级次、全链条、全要素的监管网络，推动国资监管从“被动响应”向“主动防控”跃迁。穿透式监管，作为这一转型的重要保障机制，正通过数字化、智能化的手段重塑监管逻辑，为国企高质量发展注入新动能。 本白皮书立足新发展阶段国资国企改革的核心需求，聚焦“管资本”转型背景下传统监管模式与新时代要求不匹配的突出矛盾，系统阐释穿透式监管的背景、理论内涵、技术支撑与实践路径，旨在为监管部门、国有企业及社会各界提供一套“可理解、可操作、可落地”的穿透式监管体系建设的方法论与数智化平台，助力国资国企高质量发展。 目录 1穿透式监管的背景.................................................................................................1 1.1国资监管体制和方式发展脉络 ........................................................................... 11.2新时代国资监管面临的挑战............................................................................... 31.3 数智化新技术给国资监管带来的曙光 ................................................................. 6 2 什么是穿透式监管.................................................................................................8 2.1 穿透式监管概念的提出...................................................................................... 82.2 穿透式监管的整体框架 .................................................................................... 102.3 穿透式监管的全新要求 .................................................................................... 13 3 构建全景视角下穿透式监管体系 ...........................................................................16 3.1 风险驱动的智能治理 ....................................................................................... 163.2 全景穿透式智能监管 ....................................................................................... 27 4 穿透式监管数智化平台 ........................................................................................34 4.1 穿透式监管数智化平台整体架构 ...................................................................... 354.2 企业监管平台，AI 赋能穿透式监管 .................................................................. 384.3 构建业财系统，打通穿透式监管数据链 ............................................................ 414.4 数智赋能“三能”机制，构建人力资源穿透式监管新范式................................. 554.5 规范数据治理，打造全要素数字化平台底座 ..................................................... 654.6苍穹 AI 平台，增强穿透式监管智能化 ............................................................. 70 5 如何建设穿透式监管平台.....................................................................................75 5.1穿透式监管的三种模式 ................................................................................... 755.2穿透式监管的实现路径 ................................................................................... 79 1穿透式监管的背景 1.1国资监管体制和方式发展脉络 新中国成立以来，我国国有资产监管体制始终与国家经济体制改革同频共振，在探索中不断完善，逐步构建起适应社会主义市场经济要求的监管体系。尤其是改革开放以来，随着经济体制从计划经济向市场经济转轨，国有资产的产权管理职能逐步从政府的行政职能和一般经济管理职能中分离，国资监管体系经历了从"九龙治水"的分散管理到国资委专业化"管资本"的转型，监管机构职责持续优化，专业性、系统性、针对性与有效性显著提升，监管体制和方式日益契合市场化、法治化要求。这一演进过程可划分为三个具有鲜明特征的阶段： （1）起步探索期：从放权让利到现代企业制度奠基 改革开放初期，面对计划经济体制下国有企业缺乏经营自主权、效率低下的突出问题，国家以"放权让利"为突破口启动国企改革，逐步打破"统收统支"的传统管理模式。1988年，为改变国有资产分散管理的局面，国务院成立国家国有资产管理局，尝试对国有资产实施专业化管理，但实际运行中存在"多头管理、权责不清"的问题，尚未形成独立的国资监管体系。 1992年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，为国资监管改革指明方向。1993年党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体 制若干问题的决定》，首次提出"建立现代企业制度"的改革方向，明确国有企业要成为"产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学"的市场主体，为国资监管从"管企业"向"管资产"转型奠定理论基础。1998年，国务院国有资产监督管理委员会开始探索政资分开路径，初步实现国有资产所有权与经营权分离。逐步理顺了政府与企业的关系，为后续专业化监管机构的成立积累了实践经验。 （2）逐步完善期：专业监管机构主导下的体系化建设 2003年，十届全国人大一次会议决定设立国务院国有资产监督管理委员会，作为代表国务院履行出资人职责的特设机构，标志着我国国资监管体制进入专业化、集中化新阶段。国务院国资委的成立，彻底解决了此前“九龙治水”（即多个部门分散管理国有资产）的弊端，实现了出资人职能的统一归口，首次从机构设置上明确了"管资产与管人、管事相结合"的监管定位。 通过一系列改革，国资监管的专业性显著提升、系统性全面加强、针对性更加突出、有效性明显提高，为后续深化改革奠定了坚实基础。 （3）深化改革期：以管资本为主推动职能转型 2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出"完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管"的改革方向，标志着国资监管从"管资产"向"管资本"的实质性跨越。通过国有资本投资、运营公司等平台，以资本为纽带实现国有经济布局优化和结构调整。 2015年，国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，首次以国务院文件形式系统部署"以管资本为主"的任务清单，包括改组组建国有资本投资、运 营公司，明确国有资产监管机构与两类公司的权责边界，以及推动国有资本向战略性新兴产业、科技创新等领域集中等要求。2017年，国务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，推动国有企业成为真正的市场主体，引导国有企业聚焦主责主业。 2024年9月，国资委首次明确要求“探索推进穿透式监管”。开始探索和落地实现全级次、全链条、全过程、全要素穿透。穿透式监管与从“管资产”到“管资本”的转变存在着紧密的联系，是实现从“管资产”到“管资本”转变的重要保障。实践中，各级国资委（办）作为国有资产的监管主体，基于风险穿透管理要求，统筹规划国资穿透式监管体系的构建。国企作为国有资产的重要运营主体，根据穿透式监管体系的统一规划，结合数智化转型的大背景，构建与各级国资委（办）协同的，符合企业自身的穿透式监管要求的监管体系。 总体来看，我国国资监管体制的变迁始终围绕"处理好政府与市场关系"这一核心命题展开，从最初的政企不分到专业化监管机构成立，再到以管资本为主推动职能转型，每一步改革都紧扣经济体制变革的时代需求，监管方式也由传统的事后监管更多转向注重过程的穿透式监管。为国有企业在市场经济中做强做优做大提供了坚实的制度保障。 1.2新时代国资监管面临的挑战 在长期国资监管实践中，传统监管模式存在显著局限性——信息不对称导致监管滞后、资本配置效率与风险防控能力不足。随着国有企业规模扩张、业务多元化（跨行 业跨领域经营常态化）及市场经济环境复杂化（国际竞争加剧、金融工具创新），这些局限性日益凸显，具体表现为以下监管突出问题： （1）监管覆盖存在盲区：监管层级穿透力不足。国有企业集团普遍呈现“总部－二级－三级－四级及以下”的多级架构，传统监管手段集中于集团总部和一级子公司（如重点骨干企业），但对三级以下基层单位（如区域分公司、项目公司、三级控股企业）的运营状况（如具体业务执行、资金使用细节、日常风险事件）掌握有限，大量微观层面的经营风险难以被及时发现。 （2）监管方式滞后于市场发展：传统手段与新型业务需求脱节。依赖年度/季度财务报表审查和定期现场检查（如每年1～2次常规巡检），属于“结果导向”的滞后性监管，无法对混合所有制改革、跨境投资（如海外并购中的政治风险、汇率波动风险）、供应链金融等新型业务的风险（如估值偏差、资金链