国资国企穿透式监管白皮书

前 言 当前，以人工智能为代表的新一轮科技革命加速演进，数字经济正深度重塑经济社会发展格局。深化国资国企改革、做强做优做大国有资本，既是护航中国式现代化的关键支撑，也是贯彻落实习近平总书记重要指示批示和党中央决策部署的政治任务。在这一背景下，国务院国资委相继印发《关于推动中央企业加快财务数字化转型升级的指导意见》与《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见》，标志着国资监管正式从“管企业”迈入“管资本”的新阶段。数字化财务与穿透式监管，是出资人监管与企业现代治理管理体系建设的一体两面。二者共同服务于支撑战略、辅助决策、强化监督、防控风险，旨在推动监管模式实现根本性变革。 基于这一共识，中国总会计师协会信息化分会联合浪潮数字企业，共同开展国资国企穿透式监管专项研究，并发布本白皮书。作为推动财会领域数字化转型的全国性行业组织，信息化分会始终以推动信息技术与财会领域深度融合为核心使命，搭建政、产、学、研、用协同交流平台，聚焦财务数字化、智能财务、管理会计信息化等关键领域开展前沿研究与标准建设，致力于为企业财务数字化转型提供理论指引与实践方案。浪潮数字企业作为深耕国资领域多年的数字化服务商，凭借其丰富的央国企服务经验与技术积累，为本次研究提供了大量一线落地实践案例与技术支撑。双方通过联合研究，致力于将行业智慧转化为可落地的治理效能。 本白皮书立足于国务院国资委的政策指导与央国企的数字化实践，系统性阐释了国资国企穿透式监管的破局与应变。在本次研究中，我们结合全行业调研数据与浪潮海岳的落地实践，共同深入剖析了当前国资国企在维度覆盖、风险预警、数据治理及技术应用上面临的四大堵点，精准锚定投资、产权、财务等十大关键领域的穿透要求，探索出适配当前监管要求的“监管 + 服务”一体化落地路径，旨在帮助企业实现智能化穿透式监管，进一步推动国资国企监管模式实现三个关键跨越：从被动应对转向主动预防、从人工抽查转向智能全量、从局部覆盖转向全域统管。 我们希望本白皮书能为各地方国资委和央国企提供兼具理论高度与实践深度的参考，将穿透式监管相关工作真正转化为看得见的治理效能、摸得着的发展成果、守得住的安全底线，为加快建设世界一流企业、做强做优做大国有资本和国有企业提供坚强保证。 中国总会计师协会信息化分会浪潮数字企业技术有限公司2026 年 4 月 16 日 新形势下的穿透式监管要求0301 国资国企穿透式监管的破局与应变0502 2.1.2风险防控有滞后，实时化预警不灵敏06 2.1.3数据资源有壁垒，穿透力支撑不充分07 2.1.4技术应用有短板，现代化体系不完善07 2.2精准锚定穿透式监管核心要义08 2.2.1穿透式监管的定义08 2.2.2穿透式监管的要求09 2.2.3穿透式监管的特征11 2.2.4传统监管 VS 穿透式监管12 2.3科学构建智能化穿透监管体系15 2.3.1穿透式监管体系全景视图15 2.3.2重点监管领域16 2.3.3穿透式监管成熟度评估模型24 2.4浪潮智能化穿透式监管平台26 2.4.1平台总体架构26 2.4.2穿透式监管落地路径28 浪潮穿透式监管创新实践3703 3.1国资端建设案例3.1.1山东国资委：从“数据孤岛”到“监管一张网”3.1.2湖北国资委：坚持数智赋能、强化贯通融合3.1.3重庆国资委：推动国资国企“双提升”，增强数字化监管效能3.2企业端建设案例3.2.1某科技型集团公司3.2.2某高科技产业集团3.2.3某高端装备制造集团3838394143434445 结语47 新形势下的穿透式监管要求 深化国资国企改革、做强做优做大国有资本，是党的二十大作出的重大战略部署，更是护航中国式现代化建设的关键支撑。立足数字政府建设与网络强国战略大局，运用云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术，推进智慧国资平台智能化升级，既是贯彻落实习近平总书记关于网络强国重要思想的务实之举，也是推动监管业务与数智技术深度融合、筑牢国资智慧监管根基的核心路径。 推进穿透式监管，是贯彻落实习近平总书记关于国有企业改革发展和党的建设重要论述、服务中国式现代化全局的政治任务与战略要求。党的二十大及中央重要会议对完善国资监管体系、强化国有资产监督作出系统部署，强调以信息化、智能化推进国家治理体系和治理能力现代化，对国有企业统筹发展和安全、完善制度、加强监督提出刚性要求。全国两会审议通过的“十五五”规划，进一步明确数字化转型与精准监管是建设现代化产业体系、保障国家战略落地的关键支撑。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，必须以穿透式监管压实主体责任、防范重大风险，确保国有资本始终服务国家战略、守住安全底线，为强国建设提供坚实战略支撑。 推进穿透式监管，是国务院国资委立足国资监管职能定位、围绕做强做优做大国有资本和国有企业目标作出的顶层设计与刚性部署。国务院国资委将财务数字化转型与穿透式监管一体推进，作为 “十五五”国资监管的核心任务。明确要求中央企业加快建设全域数字化资源管理平台（DRP），同步构建全级次、全流程、全要素智能化穿透式监管系统，实现监管指令直达基层、风险信息实时上涌。通过统一规划、统一技术架构、统一流程规范、统一数据治理，破除信息孤岛与数据烟囱，以司库体系、财务共享、数据中台为底座，将监管规则嵌入业务全流程，重点覆盖投融资、采购、产权、境外资产、关联交易等关键领域，形成监测 - 预警 - 核查 - 整改 - 追责闭环，全面提升国资监管专业化、体系化、法治化、智能化水平，确保国有资产保值增值、规范高效运行。 推进穿透式监管，是央国企面对数字化转型与市场化竞争新形势、提升治理效能、实现高质量发展的内在需求。当前央国企普遍呈现层级多、链条长、业务杂、跨境广的特点，传统报表式、事后型、表层化监管存在力度衰减、盲区多、响应慢等短板，难以适配新业态、新模式与国际化经营需求。推进穿透式监管，是企业破解管理痛点、提升治理效能、培育新质生产力的内在必需：一是打通业财壁垒，实现物流、资金流、信息流、价值流“四流合一”，支撑科学决策与资源优化配置；二是强化风险前置防控及靶向研发，精准识别虚假贸易、违规投资、过度负债等高风险问题，筑牢合规与安全防线；三是倒逼流程再造与组织优化，以数字化提升运营效率、降低管理成本；四是助力世界一流企业建设，以全域数据贯通与智慧管理，增强核心竞争力与可持续发展能力，真正实现以监管促规范、以数字促发展。 国资国企穿透式监管的破局与应变 2.1 国资国企穿透式监管堵点与瓶颈 当前，国资国企改革步入深水区，国有资本布局更趋多元、股权层级愈发复杂、经营业态不断创新。对照国务院国资委智能化、穿透式监管刚性要求，传统监管模式与数字化转型路径存在多重堵点，难以适配“上下贯通、实时在线、自动预警”的监管目标，核心难点集中凸显： 2.1.1监管维度有盲区，全链条穿透不到位 按照国务院国资委智能化穿透式监管体系的刚性要求，穿透式监管必须实现“全级次、全流程、全要素”的穿透管理，确保纵向穿透到底、横向穿透到边。国资国企建设的穿透式监管系统，必须贯通生产经营管理全域，实现从集团总部到末级子企业、从境内业务到境外布局、从主业链条到参股联营主体的全覆盖监管。监管指令要能一竿子插到底，风险信息要能第一时间浮上来，决不允许因股权层级复杂或业务形态多元而产生监管盲区与空白地带，必须将管控规则嵌入全业务场景，真正做到“全链条动态掌控、全级次精准管控”。 当前，国资国企的监管视野仍局限于重大事项审批、静态报表核查与阶段性绩效考核等传统节点管控，客观上延续着“抓大放小、重结果轻过程”的惯性思维，监管力量主要聚焦于集团本级和二级核心子企业，对基层子企业、参股联营主体、境外运营单元以及资金流转的末梢环节覆盖力度明显不足。随着国有资本加速向战略性新兴产业布局和混合所有制改革持续深化，监管对象已从单一集团管控演变为多层级嵌套的复杂股权网络，监管场景也从境内传统业务拓展至境外合规经营、ESG 治理、供应链金融等新兴领域，传统边界式的监管覆盖面已难以适应企业实际经营半径的扩展。 监管维度的盲区直接导致全链条穿透要求难以落地。现有体系对参股企业实际控制权判定、特殊目的载体（SPV）架构、代持股权等复杂资本形态的穿透识别能力严重不足，隐性关联交易、违规资金拆借、低效无效资产运营以及境外合规风险极易隐匿在多层股权结构之下，形成事实上的监管真空。与此同时，部分企业内部的数字化转型进程与国资监管要求之间存在“两张皮”现象，业务流程设计和管理模式调整未能与穿透式监管要求同步适配，前端业务数据与后端监管规则无法有效衔接，进一步加剧了覆盖盲区。这种纵向触达不到底、横向覆盖不到边的结构性问题，使得“全链条动态掌控”和“全级次精准管控”的目标在操作层面仍面临严峻挑战，与智能化穿透式监管的核心要求存在明显差距。 2.1.2风险防控有滞后，实时化预警不灵敏 在国务院国资委总体要求下，明确要求实现全级次、全流程、全要素的穿透管理，建立“实时在线、自动预警”的智能化监测机制。监管模式必须从以报表审计为主的事后监管，转向基于智能系统的动态监测与主动干预，确保对资金流转、经营行为的异常波动能够“第一时间感知、第一时间预警、第一时间处置”，在风险萌芽阶段精准介入，从而在有效监管与保障企业经营自主权之间取得平衡。 现阶段，国资国企普遍仍以事后审计、巡视问责和被动处置作为主要风险管控手段，面对企业高速运转的经营节奏与快速演化的市场、信用及合规风险，传统的周期性检查与报表分析模式反应速度明显滞后。过去几年以司库体系建设为抓手的信息化推进，虽在资金管理与部分领域风险识别上取得了初步成效，但整体监管视野仍局限于企业表层和事后结果，缺乏对现金流异常、股权异动、隐性债务、担保圈风险等关键信号的实时捕捉与智能研判能力。 由于缺乏对生产经营全过程的动态监测与智能预警闭环机制，风险发现晚、预警慢、处置缓的问题依然 突出。监管部门往往只能在风险充分暴露甚至造成损失后才被动介入追责，既难以守住不发生系统性风险的底线，也因“运动式”监管与突击检查干扰了企业正常经营秩序。此外，跨部门、跨层级的协同处置机制尚不健全，风险信息在财务、审计、业务条线之间传递不畅，无法形成从“智能识别”到“精准派单”再到“闭环整改”的全链条防控合力，与国务院国资委提出的“动态跟踪、实时发现问题”的智能化监管目标存在明显差距。 2.1.3数据资源有壁垒，穿透力支撑不充分 数据是数字化监管的血液，必须从源头顶层设计上做到“纵向穿透到底、横向穿透到边”。企业要全面落实统一数据治理要求，建立企业级数据中台，实现财务、投资、法务、合同、人力资源等全域数据的互联互通与标准统一，彻底解决“车不同轨、书不同文”的口径不一致问题。同时，监管端必须融合工商、税务、司法等外部数据，构建多源比对校验能力，为精准穿透监管提供高质量、防篡改的数据底座。 目前国有资本监管所依赖的数据资源仍处于高度分散状态，国资国企内部各业务系统之间形成了严重的“数据孤岛”与壁垒。国资委层面统一的监管指标库建设相对滞后，指标定义、来源及计算标准未能全面统一，导致企业端报送数据口径混乱、质量参差不齐。尽管部分企业内部已开始建设财务数据中台，但财务与人事、产权、项目等业务系统的数据贯通程度依然较低，无法形成真正意义上支撑全域分析的企业级数据底座。 数据壁垒直接制约了监管穿透力与决策精准度的提升。一方面，企业内海量的结构化业务数据与合同文本、舆情信息等非结构化数据无法实现融合治理与深度挖掘，难以对复杂股权结构、资金真实流向及隐蔽关联关系进行穿透式分析；另一方面，外部数据对接渠道不畅与合规共享机制的缺失，导致监管部门无法高效利用税务、司法、金融等多源数据对企业报送信息进行交叉校验，数据真实性的验证防线存在薄弱环节。这一核心瓶颈若不突破，智能化预警与精准风险画像便如无源之水，无法为构建现代化监管体系提供坚实的数字基础。 2.1.4技术应用有短板，现代化体系不完善 面对以人工智能为代表的