央国企智能化穿透式监管体系建设研究报告

中智咨询研究院 国 资 国 企 改 革 新 型 智 库 中智咨询下设研究院，以打造国资国企改革领域新型智库为战略定位，致力于为国资国企改革提供针对性、前瞻性的高质量智力支撑，面向党和国家相关部门、各级党委政府及央国企提供国资国企改革领域的专业化政策研究与精准化决策咨询服务。 中智咨询常年与国务院国资委开展课题合作，熟悉国资国企改革领域顶层设计方向和政策导向，深度参与顶层政策制度设计，完成多项国企改革试点企业方案设计、实施和评估工作。公司已与众多地方国资委建立紧密合作关系，聚焦国资监管、战略使命与主责主业评价、战略性新兴产业培育、资源整合重组、科技创新赋能、世界一流企业创建、现代企业治理、市场化经营机制改革等多个领域，提供课题研究、咨询项目和专业培训等多种形式的智库服务。 中智咨询研究院在深耕智库服务的同时，始终坚持观大势、谋全局、干实事，紧扣国家政策导向与市场实际需求，深入央国企一线，以破解企业发展实际管理难题为出发点，持续探索创新，凭借战略性、前瞻性研究成果，为全面深化国资国企改革注入智力动能，助力央国企实现高质量发展，为加快创建世界一流企业保驾护航。 目录 为什么建设穿透式监管体系：时代逻辑与必然选择 政策升级：从“管资本”到“管价值”的监管范式跃迁瓶颈突破：传统监管模式的“三重失灵”技术赋能：数字化转型为监管体系建设提供新动能内生需求：国企高质量发展驱动体系化治理升级06091113 穿透式监管体系是什么：内涵、特征、价值与实践 穿透式监管体系的内涵穿透式监管体系的价值穿透式监管体系的特点穿透式监管体系的实践16192023 央国企穿透式监管体系穿透什么：基于四大支柱、十大重点领域和 N 类场景的分析 “四位一体”框架：穿透式监管体系的治理逻辑十大重点领域：穿透式监管体系的痛点聚焦N 类场景：穿透式监管体系的精准落地323440 央国企如何建设穿透式监管体系：原则、思路和路径 央国企穿透式监管体系建设的基本原则央国企穿透式监管体系建设的总体思路框架央国企穿透式监管体系建设咨询解决方案中智咨询 DRP 系统建设解决方案央国企穿透式监管体系建设的实施路径央国企穿透式监管体系建设的组织保障464852535558 央国企智能化穿透式监管体系建设研究报告 前 言 随着数字技术革命性突破、全球产业链深度重构、风险形态加速演变，传统监管模式面临前所未有挑战。 习近平总书记深刻指出，要“善于运用互联网技术和信息化手段开展监管工作”“提高监管效能，实现科学监管、精准监管”。 穿透式监管应运而生——它不是简单的监管工具升级，而是顺应中国式现代化要求、回应数字化时代挑战、破解国资监管深层次矛盾的治理变革，其本质是以数字化智能化手段穿透股权面纱直达业务内核，推动监管从看报表向看数据、从事后查向事中控、从管局部向全覆盖的根本性转变。 国务院国资委坚决贯彻落实党中央决策部署，将穿透式监管作为深化国资监管改革的重要抓手。 •2024 年党的二十届三中全会明确提出“完善管理监督体制机制”，标志着监管从“管资本为主”向“资本监管与行为监管并重”深化。•2025 年党的二十届四中全会明确提出：“形成既‘放得活’又‘管得好’的经济秩序”。•2026 年 1 月，国资委印发《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》，系统构建了以组织领导体系、智能化监管系 统、监督追责体系、监管制度体系为核心的顶层设计框架，明确了投资、产权、财务、薪酬等十大重点领域的穿透要求。 •2026 年 3 月，国资委印发《关于做好 2026 年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》，进一步明确“落实穿透式监管体系在体制机制、监管系统、监督追责、制度体系等四方面建设要求”，并强调“董事会要将穿透式监管体系建设纳入议事日程”。 穿透式监管体系建设，是破解国资监管“放得活”与“管得好”深层矛盾的必然选择。 长期以来，传统监管高度依赖“报表监管”与“事后审计”，暴露出信息失真、监管滞后、覆盖盲区三重结构性失灵。穿透式监管体系的提出，根植于国资监管范式从“管资本”向“管价值”跃迁的深刻变革——国有资本的使命不仅是账面增值，更是功能价值的实现、战略使命的履行和风险底线的坚守。 从穿透式监管体系的政策导向看，呈现出四个鲜明特征： •一是体系化，从单一监管工具升级为“四位一体”系统化框架；•二是智能化，加快构建上下贯通、实时在线、自动预警的智能化穿透式监管体系，以数据中台、AI 模型、智能预警为技术底座，实现从“人防”向“技防”跃升；•三是治理化，将穿透式监管纳入董事会议事日程，强化公司治理 央国企智能化穿透式监管体系建设研究报告 层主体责任； •四是价值化，围绕“放得活”与“管得好”，推动监管从“守住底线”向“创造价值”跃升，标志着穿透式监管体系建设进入全面加速期。 本报告从管理咨询实践出发，系统梳理穿透式监管体系的形势背景与内涵特征，深入剖析“四位一体”框架与十大重点领域的痛点堵点，提出了央国企穿透式监管体系建设的“123410N”总体思路框架，即以一个核心目标为价值导向，以两大驱动力量为支撑，以三大平台为技术底座，以四大建设支柱为框架，以十大穿透领域为监管抓手，以“N 类场景”为动态延伸，并形成了“诊断→设计→实施→评估→优化”的“五维一体”管理闭环咨询解决方案，构建了三个阶段的实施路径与五个方面的组织保障，助力央国企在“放得活”与“管得好”之间找准动态平衡点，以穿透式监管赋能企业高质量发展，护航国有资本行稳致远。 中智咨询深度参与央国企穿透监管体系建设 作为管理咨询的“国家队”，中智咨询近年来深度参与央国企穿透式监管体系建设，以系统化方法论、专业化工具和丰 富实践，为多家大型央国企提供从顶层设计到落地实施的全链条系统服务，助力央国企构建“全级次、全链条、全过程、全要素”的智能化穿透式监管体系。 例如，中智咨询提供的人力资源穿透式管理系统建设咨询服务，以“系统支撑、上下贯通”的穿透式管理体系，有效破解了外包用工遍布广、人员体量大、管理复杂度高等现实难题。通过全级次薪酬数据的实时采集、智能校验与自动预警，既保障了企业用工的灵活自主，又守住了工资总额与合规发放的底线，成为“放得活”与“管得好”在薪酬管理维度的生动实践。 同时，中智咨询长期深耕央国企战略管理、公司治理、组织管控、数字化转型等领域，在顶层设计与落地实施方面积淀深厚，为穿透式管理体系建设奠定了扎实根基，实现了从“治理架构优化”到“监管能力穿透”的有序衔接与价值跃升。 展望未来，穿透式监管体系建设的终极挑战，在于精准把握“放得活”与“管得好”的黄金分割点。它没有一成不变的公式，而是一场在动态博弈中持续演进、在实践探索中不断调优的治理变革。 为什么建设穿透式监管体系：时代逻辑与必然选择Why Build a Penetrative Regulatory System: The Logic of the Era and an 1 政策升级：从“管资本”到“管价值”的监管范式跃迁 瓶颈突破：传统监管模式的“三重失灵” 技术赋能：数字化转型为监管体系建设提供新动能 内生需求：国企高质量发展驱动体系化治理升级 政策升级：从“管资本”到“管价值”的监管范式跃迁 穿透式监管体系的提出，根植于国资监管范式的深刻演变。2013 年党的十八届三中全会确立“以管资本为主加强国有资产监管”，开启了从“管人管事管资产”向“管资本”的职能转变。然而，随着国资国企改革进入深水区，单纯的“管资本”难以穿透至业务真实风险，账面价值与实质安全之间出现鸿沟。国有资本的使命不仅是价值增值，更是功能价值的实现、战略使命的履行和风险底线的坚守，这要求监管范式必须从“管资本”向“管价值”跃迁——而穿透式监管体系，正是实现这一跃迁的制度载体。 2024 年党的二十届三中全会明确提出“完善管理监督体制机制”，标志着监管从“管资本为主”向“资本监管与行为监管并重”深化，其深层指向正是推动国资监管从账面增值向价值创造跃迁，实现国有资本 央国企智能化穿透式监管体系建设研究报告 功能价值、战略使命与风险底线的有机统一。同年 11月，张国清副总理在地方国企改革和监管工作视频会议上进一步强调，要“坚持问题导向，强化覆盖全级次子企业的穿透式监管”，将穿透式监管从政策导向推向具体实施层面，明确要求监管视线下沉至末梢神经。国务院国资委密集部署，强调构建“全级次、全链条、全过程、全要素”的智能化穿透式监管系统。2025 年，国务院国资委密集部署，印发《关于做好 2025 年中央企业内部控制体系建设与监督工作有关事项的通知》，组织开展《关于加强国有企业穿透式监管的理论框架和实践要求》课题研究，全面推进穿透式监管体系建设。2026 年，穿透式监管从“理念倡导”全面迈入“体系化落地”阶段。1 月，国资委印发《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（2 号文），明确提出“通过五年左右的努力，基本建成与中国式现代化相适应，系统科学、全面覆盖、自动预警、运转高效、充满活力的国资央企智能化穿透式监管体系”；3 月，国资委印发《关于做好 2026 年中央企业内部控制体 系建设与监督工作有关事项的通知》（国资厅监督〔2026〕15 号），明确要求“落实穿透式监管体系在体制机制、监管系统、监督追责、制度体系等四方面建设要求”。 从政策演变脉络来看，穿透式监管体系建设的核心逻辑在于“放活”与“管好”的动态平衡。正如一名国资系统人士所言：“穿透不是要勒住企业的脖子，而是握住那根看不见的风筝线。”改革越是向纵深推进，赋予国有企业的经营自主权越大，对监督有效性的要求就越高。穿透式监管体系并非要收回已下放的权力，而是通过制度创新和技术赋能，建立与授权体系相匹配的风险防控机制，确保在激发活力的同时守住不发生重大风险的底线。 瓶颈突破：传统监管模式的“三重失灵” 长期以来，国资监管机构深入推进专业化、体系化、法治化、高效化监管，为国有经济高质量发展提供了坚实保障。但传统国资监管高度依赖“报表监管”和“事后审计”，随着企业规模扩张与管理层级复杂化，这一模式的结构性缺陷日益凸显，突出表现为企业过度负债、无关多元经营、财务金融风险、融资性贸易和虚假贸易、薪酬乱象、无关多元等 11 项问题。这些问题的反复出现，恰恰印证了传统监管模式的局限——单点修补已无法应对系统性风险，必须从体系层面重构监管逻辑。 信息失真——层层汇总的“美颜效应”。传统监管依赖层层上报的汇总数据，每一层级的加工都可能过滤关键细节，甚至可能“美化”经营真相。由于数据口径不统一、系统之间相互割裂，同一资产在不同业务单元被记为不同形态，容易导致集团误判资源家 底，造成资金无效占用。这种信息失真，根源在于缺乏贯穿全级次的数据标准体系和贯通机制。 监管滞后——事后诸葛的“灭火困境”。传统监管周期以月、季度为单位，而风险往往以天、小时的速度发酵。一些基层企业通过独立运行的业务系统掩盖异常交易，直至交易对手破产、损失无法挽回时才暴露风险。重大风险的平均发现周期长达数月，监管始终在“亡羊”之后“补牢”。这种被动应对，根源在于缺乏实时感知、动态预警的监管系统。 覆盖盲区——鞭长莫及的“末梢失控”。随着企业层级不断下沉，参股企业、新收购标的、境外机构逐渐成为监管视野的“灯下黑”。尤其是四级以下子公司，往往游离于有效监管之外，成为风险高发区和违规操作的隐匿之地。总部“看得见管不着”、基层“管得着看不见”的监管真空，根源在于缺乏纵向贯通、横向协同的体制机制设计。 技术赋能：数字化转型为监管体系建设提供新动能 数字经济的蓬勃发展，为穿透式监管体系建设从理念走向实践提供了关键支撑。大数据、人工智能（AI）、区块链等新一代信息技术的成熟应用，推动国资监管发生深刻变革——从依赖人工核查走向智能监控，从抽样检查走向全量覆盖，从定期报告走向实时感知。技术赋能的核心，不在于技术本身，而在于其对监管逻辑的重塑：让监管看得更清、反应更快、穿透更深，在充分激发企业活