主权人工智能：洞察亚太地区战略机遇

洞察亚太地区战略机遇 目录 主权人工智能的崛起什么是主权人工智能？所有经济体都能追求全栈式人工智能主权吗？主权人工智能与不断变化的世界秩序主权人工智能的政策框架：成功的八大支柱1.战略2.治理3.计算4.能源与水资源5.数据集与模型6.劳动力7.人工智能生态系统8.全球合作追求务实解决方案，而非完美亚太地区的主权人工智能格局在亚太地区展望未来联系我们457812131415161819212223242527 主权人工智能的崛起 什么是主权人工智能？ “主权人工智能”是指各国家或社区能够自主掌控其人工智能（AI）发展命运的能力。这意味着建立一套框架，以独立地治理、控制和管理——从开发到部署——人工智能系统及其支撑这些系统的数据、基础设施、算法和监管框架。 人工智能的变革力量 当前做出的选择将决定未来十年的安全、繁荣与包容。 关于“主权人工智能”的讨论将这些原则延伸至人工智能领域，并认为人工智能技术的开发、部署和监管也应符合各国的法律和优先事项。目前，各国在“主权人工智能”方面采取了不同的做法，这表明实现这一目标的途径多种多样。 人工智能正在改变我们的世界，重塑经济、公共服务和日常互动。随着生成式人工智能（GenAI）的兴起，人工智能在全球范围内迅猛发展，渗透到我们生活的方方面面。如今，人工智能已成为前沿技术制造、生物技术、机器人技术、能源调度及智慧城市发展的基石。在政策设计与制定、基础设施规划、案件管理以及公民参与等领域，人工智能的应用也日益广泛。对于政府而言，人工智能能够提供更快捷、更个性化的服务，在更短时间内取得更佳成效，并降低服务成本。新兴的人工智能形式在社会和工业的各个领域开辟了广泛的实际应用前景。 归根结底，主权人工智能关乎自主权；即决定如何构建、使用和治理人工智能，以及如何存储、使用和保护数据的能力。若缺乏这种控制权，世界各地的政府和公民越来越担心，关于他们未来的选择将由他人来决定。 主权人工智能的关键方面 主权人工智能之所以重要，是因为它决定了谁将制定未来经济的规则以及下一波战略优势的归属。它关乎各国安全、经济竞争力、生产力、文化与伦理的契合、法律自主权以及外交影响力。主权人工智能还关乎信任与韧性，以及对数据、基础设施和模型保持实质性控制的必要性——同时通过提高生产力、推动创新和创造高价值就业岗位来释放增长潜力。 主权人工智能的核心在于在人工智能全生命周期内实现自主权、治理权和所有权。要获得主权人工智能地位，各国必须在技术上实现自主，能够在各国国内或与可信赖的合作伙伴共同设计、构建和维护关键的人工智能基础设施，例如人工智能模型（包括大型语言模型（LLMs））、计算资源和数据中心。这依赖于各国治理和监管控制，以制定并执行关于人工智能开发和使用的规则。 然而，大规模应用人工智能也会增加风险敞口。人工智能技术可能加剧虚假信息、偏见、网络威胁以及知识产权泄露等问题。算法、数据集、模型、基础设施和供应链若受外部控制，可能会导致战略依赖。因此，亚太地区许多政府如今将掌控关键人工智能系统并不令人意外。各国政府不再质疑是否应采用人工智能，而是探讨如何在安全、合乎伦理、兼容互操作且具有韧性的主权框架下加以应用。 本文梳理了亚太地区各国政府在发展国内人工智能能力及追求“主权人工智能”过程中面临的不同选择与举措。我们分析了推动“主权人工智能”崛起的驱动力，概述了政策考量，并提出了一套政策框架，以帮助各国政府和决策者确定投资方向及人工智能发展的路径。 主权人工智能的一个关键方面在于避免过度依赖外部供应商，并降低供应链中断以及恶意行为者操纵算法所带来的风险。它鼓励各国培育本土人工智能生态系统，促进创新，并为自身的经济和战略发展释放价值。利用本地数据训练模型，可确保人工智能系统能够体现文化、语言和伦理上的细微差别，从而使输出结果对本地用户而言更具相关性和可靠性。 主权人工智能的起源 对于许多市场而言，在人工智能主权方面采取混合策略——即在各国内能力建设与可信赖的外部伙伴关系之间取得平衡——将是切实可行且最优的选择。因此，我们强调通过可信赖的供应链、共享标准以及区域能力建设，开展有针对性的合作，而非追求数字孤立或霸权。主权人工智能并非孤军奋战，而是旨在积累专业知识和资源，从而能够按照自身条件参与其中。 “主权人工智能”是指一个国家、组织或社区能够根据自身的法律、价值观和战略利益，独立开发、部署、管理和控制自身的人工智能系统，且不依赖外国技术、数据或基础设施。正如各国通过投资国内生产和创新来增强其经济或文化影响力一样，这些理念同样适用于主权人工智能。 “主权人工智能”这一概念源于信息审查、数据所有权和监控等议题的讨论，这些议题从互联网早期一直延续到云计算时代，如今又延伸至人工智能领域。1主权人工智能基于对数据主权的关切，即数据应受其被收集、存储或处理所在国家的法律和治理结构约束。 这一理念的普及得益于针对数据使用和保护的监管框架的出台，例如欧盟的《通用数据保护条例》（GDPR）。自那时起，各国政府和组织便致力于在境内保障和管控数据，以确保持续合规并加强安全管控。这些“主权云”使政府和企业能够掌控自身的基础设施，从而帮助其保护业务和服务免受意外中断的影响。2 主权人工智能的核心要素： 所有经济体都能追求全栈式人工智能主权吗？ 尽管实现全栈式人工智能主权是一个极具吸引力的目标，但对所有经济体而言，这在现实中并不切实际。要构建并维持端到端的能力——从先进的半导体设计和超大规模计算，到大规模模型开发、专业人才储备以及健全的国内数据生态系统——需要持续的大规模投资、高度专业化的技术专长，以及高度融合的产业与科研生态系统，而具备这些条件的国家寥寥无几。 因此，对大多数经济体而言，政策选择的核心在于务实的权衡取舍——确保关键能力和基础设施的安全、与值得信赖的盟友建立伙伴关系，以及有选择地投资于国内优势领域——而非试图复制全球人工智能技术栈的每一个环节。 数据主权： 在符合各国法律和道德框架内，对数据的收集、存储、处理和使用进行管控。这包括确保用于训练人工智能系统的数据（尤其是敏感或战略性数据）在本地存储和处理，并受当地法律管辖。 对于规模较小和正在发展的经济体而言，追求人工智能主权可能会受到结构性制约的阻碍。这些制约可能包括资本获取渠道有限，或者无法为超大规模数据中心提供充足且可靠的能源和水资源。它们可能依赖全球芯片和硬件供应链，可能缺乏人工智能研究人员和工程师，或者缺乏用于训练具有竞争力的模型的大型、高质量本地数据集。地缘政治和贸易动态进一步增加了将技术栈各层本土化的难度，因为关键组件、软件库和运营技术通常来自国际市场，且受出口管制或商业依赖关系的制约。 计算基础设施： 拥有在本土训练、微调和部署人工智能模型所需的计算资源，以及提供计算能力的本地和云端基础设施。 模型与算法： 开发并拥有值得信赖且符合当地价值观的基础模型和领域专用算法。这包括利用能够体现文化、语言和伦理细微差别的本地数据集来训练人工智能模型。 政策与监管自主权： 旨在规范负责任的人工智能研发与应用的系统性法律、伦理与政策框架。 所有权与治理： 对国家、企业或社区内部人工智能系统的开发、数据、基础设施及成果拥有控制权、所有权和治理权，从而减少对可能施加限制或影响结果的外部供应商或司法管辖区的依赖。 主权人工智能与不断变化的世界秩序 公众信任 地缘政治实力与影响力 建立公众信任是政府在主权人工智能领域采取行动的核心驱动力。公民需要确信人工智能系统能够尊重社会价值观和人权，并以透明且可问责的方式运行。为了赢得这种信任，各国政府正在建立国家框架、标准、执法体系和保障机制（包括测试、监测、审计和补救措施），以展示负责任的使用方式，并以此巩固公民信任、机构诚信和公共合法性——最终确保人工智能服务于公共利益。 对人工智能模型、数据和专用计算资源的掌控，正日益被视为一种国家影响力来源，其重要性堪比能源或国防。技术依赖关系可能影响外交关系、标准制定和市场准入，但若不通过合作与互操作性加以管理，也存在导致碎片化的风险。 随着贸易紧张局势持续以及全球化呈现出更复杂的形式，各国政府和企业正致力于降低供应链风险，并在数据安全方面加强自身防线。加之人工智能的广泛应用，各国正加速推进本土人工智能能力的建设，以减少对外部资源的依赖。 对于亚太地区的许多经济体而言，追求完全的端到端人工智能主权既不可取也不现实。然而，亚太各国政府正在对本土人工智能能力进行大量投资，并致力于实现某种形式的人工智能主权。它们的重点在于管理风险、发掘有助于实现战略目标的机遇、维护（或弘扬）文化认同、强化国家权威，以及增强战略和经济韧性。 各国亟需在人工智能影响政治、经济和社会发展的领域，确保对人工智能开发和应用的控制权；保护关键基础设施免受可能瘫痪国家国防、关键产业及依赖人工智能的公共服务的技术干扰；并保障数据安全与隐私，防止敏感信息遭到未经授权的访问、篡改或丢失。 芯片的力量 影响主权人工智能发展的关键因素 半导体是亚太地区人工智能发展战略的核心，公共政策也日益受到对安全、韧性芯片供应链需求的驱动。目前，美国在芯片设计和先进制造设备领域处于领先地位，芯片设计公司英伟达（NVIDIA）占据了2025年第二季度数据中心图形处理单元（GPU）市场份额。3然而，对台积电等少数芯片制造商的依赖，可能使供应链面临脆弱风险。4 各国政府推进主权人工智能的步伐各不相同，动机也各异，这反映了它们在安全与韧性方面的独特关切、文化视角以及经济抱负。有些国家可能利用主权人工智能来加强对信息的控制，而另一些国家则将其视为 提升竞争力和赢得公众信任的关键。其结果是，各国在监管、政策和投资优先事项方面呈现出多样化的格局。 中国旨在通过政府主导的投资迅速扩大国内产能。6中国已推出激励措施和政策支持，以加快新建晶圆厂和研发工作的推进。 在一项重大的政策转变中，美国总统特朗普于2025年12月宣布，将允许英伟达向中国销售H200人工智能芯片，从而撤销了此前的限制。 发展主权人工智能的核心驱动力： 经济增长与繁荣 数据安全 本土人工智能生态系统能够促进创新、推动就业并支持经济增长——这是应对生产率下降和劳动参与率降低的良方。主权人工智能（以及混合模式）有助于各国通过培育本土产业、提升生产率和竞争力，从而获取更多本地价值。通过培育本土能力，政府可以刺激新兴产业发展、振兴现有产业，并吸引投资。将人工智能发展控制在国内，还能确保利润、知识产权和专业技术留在本国。 对关键人工智能系统和基础设施的开发与部署进行管控，有助于降低潜在的安全风险，并抵御外部威胁、网络攻击、虚假信息或深度伪造内容。主权人工智能强化了对基础设施和数据的管控，确保人工智能系统及其处理的敏感数据始终留在本国境内。这对政府服务以及金融服务、医疗和公用事业等其他行业至关重要。 文化完整性 主权人工智能能够构建反映国家价值观、文化细微差别和本地语言（包括原住民数据因素）的模型与系统。它有助于维护文化身份，防止文化同质化，特别是在英语并非主要语言、且在构建支撑人工智能的大语言模型（LLMs）时，地方方言面临被忽视风险的地区。对于涉及公共利益的领域，可以针对当地的具体情况和需求，构建有针对性的模型与系统。 战略韧性 开发本土人工智能系统有助于促进创新、增强本土能力，并减少对非本土技能和知识的依赖。本土人工智能基础设施有助于抵御外部干扰（例如供应链、气候、地理、经济或技术冲击），并确保能够持续获取关键数据、技术、专业知识和基础设施。 权衡政策取舍：决策者面临的关键问题 本土资源 •能源与水资源：我们是否拥有可靠、高效且清洁的能源来为数据中心供电，以及足够的水资源来为其提供冷却？•技能与人才储备：我们是否拥有足够数量且具备所需技能的人才？如何吸引合适的人才来支持人工智能产业？•创新生态系统：如何连接高校、初创企业和产业界，共同构建人工智能生态系统？我们需要哪些激励措施来弥合研究与商业化之间的鸿