以美丽中国为目标引领 深化绿色转型实践路径：2025年中国ESG重点政策梳理与2026年展望

——2025年中国ESG重点政策梳理与2026年展望 创新业务部王力丁大燕陆菲羽 摘要：2025年是“十四五”规划收官之年、“双碳”目标提出五周年，也是“两山”理念提出二十周年，我国绿色低碳发展迈入纵深推进、系统提质的新阶段。在生态文明建设持续深化的背景下，美丽中国建设“1+1+N”政策实施体系逐步成型，企业可持续披露体系日趋完善，“双碳”政策框架持续健全，科技金融与绿色金融支撑日益强化，新能源体系与电力市场加快构建，公司治理优化与园区绿色发展等多领域政策协同发力，共同构建起全方位、多层次、立体化的可持续发展制度保障体系，为经济社会全面绿色转型与高质量发展奠定坚实基础。 一、聚焦美丽中国建设细分行动协同推进 建设美丽中国是全面建设社会主义现代化国家的重要目标，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。我国已构建“1+1+N”美丽中国建设实施体系，其中，第一个“1”为《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》，是统揽各项举措的纲领性文件；第二个“1”是美丽中国先行区建设，在区域、省域、城市、县域各层级分级分类开展，打造示范样板；“N”则涵盖美丽城市、美丽乡村、美丽河湖、美丽海湾以及科技创新、绿色金融等23项行动方案。 1月12日，生态环境部印发《关于建设美丽中国先行区的实施意见》，对美丽中国先行区建设作出安排部署，旨在通过改革创新、重点突破和示范带动，为全面推进美丽中国建设积累经验、树立标杆。12月27日，生态环境部等七部门联合印发京津冀、长三角、粤港澳大湾区美丽中国先行区建设行动方案，推动三大区域相关省份承担综合先行任务，发挥引领带动作用。 1月14日，生态环境部等多部门联合印发《美丽城市建设实施方案》《美丽乡村建设实施方案》；5月21日，发布《美丽河湖保护与建设行动方案（2025—2027年）》，持续推动各细分领域实施方案落地，进一步完善美丽中国建设实施体系。 10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》发布，设立专章部署“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”，为“十五五”时期全面推进美丽中国建设指明前进方向，提供根本遵循。 二、健全可持续披露体系规范企业ESG信息披露 2025年，财政部、证监会及沪深北交易所等部门，以推动经济、社会和环境可持续发展为导向，稳步推进我国可持续信息披露准则体系的建设与完善。目前，我国已初步构建起“基本准则+具体指南+应用指南”三位一体的可持续披露框架体系，旨在系统规范企业可持续信息披露行为，提升信息披露质量与透明度，引导企业更好地履行环境、社会与治理（ESG）责任，助力资本市场健康发展与经济社会绿色转型。 1月17日，沪深北交易所正式发布《上市公司可持续发展报告编制指南》，包括《第一号总体要求与披露框架》和《第二号应对气候变化》，助力上市公司建立健全可持续发展治理体系和管理流程，为编制高质量ESG报告提供系统工具和方法支持。9月5日，沪深北交易所就《上市公司可持续发展报告编制指南》新增的《第三号污染物排放》《第四号能源利用》《第五号水资源利用》三项环境议题应用指南公开征求意见，新增指南重点针对相关风险和机遇的识别与评估、核算流程与方法、披露要点等重点难点问题，提供细化指导和参考示例。 3月26日，证监会印发《上市公司信息披露管理办法》，明确要求上市公司按照证券交易所的规定披露可持续发展报告。 9月15日，财政部正式发布《<企业可持续披露准则——基本准则（试行）>应用指南》，围绕价值链界定、重要性评估、相称性原则等核心环节，明确可持续信息披露的流程方法与具体逻辑，细化并解释基本准则的关键要求。12月25日，财政部等九部门联合印发《企业可持续披露准则第1号——气候（试行）》，从治理、战略、风险和机遇管理、指标和目标四个维度，明确气候信息披露框架与核心内容。 三、完善“双碳”政策框架积极应对气候变化 2025年恰逢“双碳”目标提出五周年，我国“双碳”政策体系日趋成熟。作为我国实施应对气候变化战略的系统性方案，“双碳”政策通过构建多元碳市场体系、规范碳足迹管理与绿色技术赋能等多维举措，将应对气候变化的宏观要求转化为具体可落地的制度安排与产业发展导向，既为国内经济社会全面绿色转型筑牢制度根基，也为全球气候治理贡献中国方案。 8月25日，中办、国办发布《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》，提出建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的全国碳市场，明确中长期发展的时间表、路线图与重点任务，设定2027年与2030年两阶段目标， 要求加快建设全国碳排放权交易市场（简称“强制碳市场”），积极发展全国温室气体自愿减排交易市场（简称“自愿碳市场”），是指导全国碳市场建设的纲领性文件。 （一）稳步扩大覆盖范围持续完善配额管理 2025年是强制碳市场正式运行的第四年，在发电行业先行试点的基础上，生态环境部将钢铁、水泥、铝冶炼三大行业纳入强制碳市场，实现对全国60%以上碳排放量的有效管控，并配套出台行业工作方案、配额分配与清缴等政策，标志着强制碳市场覆盖范围进一步扩大，运行机制持续完善。根据规划，到2027年，石化、化工、造纸和民航等行业也将逐步纳入，届时强制碳市场将基本实现工业领域主要排放行业的全覆盖。 3月21日，生态环境部印发《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》，明确扩围工作的总体要求和重点任务。4月15日，生态环境部办公厅印发《关于做好2025年全国碳排放权交易市场有关工作的通知》，统筹部署重点排放单位名录制定、数据质量管理、配额分配与清缴等相关工作。11月17日，生态环境部发布《2024、2025年度全国碳排放权交易市场钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案》，聚焦主要排放企业和排放工序，对两大年度相关行业配额的分配、发放、清缴、结转等作出具体安排。 （二）多项CCER方法学落地自愿碳市场体系持续完善 自愿碳市场是激励更广泛的行业企业自主减排的重要举措。自2024年1月启动以来，市场实现平稳起步、有序运行，在推动降碳增汇、引导绿色投资方面的作用初步显现。该市场的支持领域通过发布温室气体自愿减排项目（CCER）方法学确定。2025年，生态环境部等多部门加快重点领域方法学开发，鼓励全社会广泛参与温室气体减排，更好发挥自愿碳市场功能。 2月21日，生态环境部办公厅等四部门联合印发《关于促进企业温室气体信息自愿披露的意见》，部署构建技术规范体系、拓展披露形式渠道、丰富披露应用场景、引导第三方服务、鼓励企业先行先试、加强国际合作等六项任务，以提升披露质量，强化信息共享。 3月27日，生态环境部办公厅印发《关于公开征集温室气体自愿减排项目方法学建议的函》，汇集社会各界专业力量，共同建立健全方法学体系。2025年，生态环境部等多部门正式发布油气田回收利用、淤地坝碳汇、盐沼和海草床植被修复、农业废弃物资源化利用、新能源利用、节能提高能效、六氟化硫减排等领 域14项CCER方法学，推动自愿碳市场快速扩容。 （三）构建产品碳足迹管理体系夯实核算标准与数据根基 产品碳足迹指产品全生命周期各环节所产生的碳排放总量，是衡量企业及其产品绿色低碳水平的重要指标。制定核算标准和建设因子数据库是构建产品碳足迹管理体系的“两大基石”，分别为产品碳足迹管理提供标准依据和数据支撑。目前，生态环境部等多部门已建立电力碳足迹因子常态化更新机制，为各行业核算电力生产与消费环节的碳足迹筑牢数据基础。 1月2日，生态环境部等五部门联合印发《产品碳足迹核算标准编制工作指引》，明确标准编制的目标和路径，推动团标、行标和国标互相衔接、同向发力，促进产业链供应链绿色低碳转型。12月12日，生态环境部办公厅等七部门联合印发《产品碳足迹因子数据库建设工作指引》，明确数据库建设思路和技术要求，构建多方参与、统筹协同的建设格局，促进国内外碳足迹因子数据互联互通。 3月17日，国家认监委印发《产品碳足迹标识认证通用实施规则（试行）》，明确认证范围、模式、程序、标识样式及管理要求等关键内容，是我国首个产品碳标识认证制度文件，为规范开展认证工作提供实操指导。 10月23日，生态环境部等三部门联合印发《关于发布2024年电力碳足迹因子数据的公告》，正式公布2024年度燃煤、燃气、水力、核能、风力、光伏、光热、生物质等电源类型，以及输配电环节和全国平均水平的11项碳足迹因子数据集。 （四）强化绿色技术赋能驱动产业低碳转型 加快绿色科技创新和先进绿色技术推广应用，是推动产业绿色转型升级的重要引擎。健全分层分类的绿色技术推广目录，能够为绿色低碳产业发展提供坚实技术支撑，助力培育形成新质生产力，为行业提供可落地、可复制、可推广的技术实施路线，推动先进适用技术从示范迈向规模化应用。 1月20日，国家发改委等八部门联合发布《绿色技术推广目录（2024年版）》，涵盖节能降碳、环境保护、资源循环利用、能源绿色低碳转型、生态保护修复和利用、基础设施绿色升级、绿色服务等七大产业领域，共收录112项先进绿色技术。2月12日，生态环境部办公厅等五部门联合发布《国家重点推广的低碳技术目录（第五批）》，聚焦能源绿色低碳转型、重点领域降碳、储碳固碳、数智赋能、非二氧化碳减排五大重点方向，遴选103项低碳技术。12月15日，工信部发布《国家工业和信息化领域节能降碳技术装备推荐目录（2025年版）》，共 收录节能降碳技术367项，分设工业节能降碳技术、信息化领域节能降碳技术、高效节能装备三大类别。 四、深耕金融“五篇大文章”科技与绿色金融共筑支撑 坚持金融服务实体经济的根本宗旨，在科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融“五篇大文章”总体框架下，科技金融和绿色金融已成为推动产业高质量发展和低碳转型的重点支撑。证监会、中国人民银行等各部门持续完善相关标准和产品体系，着力提升金融服务效能，优化资金供给结构。此外，通过设立专项资金、规范预算内投资、强化金融支持等多项政策，系统构建覆盖清洁能源、节能降碳、绿色工厂与新型工业化的资金支持体系，有效引导金融资源向绿色低碳领域集聚，支持产业绿色转型与技术升级，助力实现制造强国和金融强国目标。 2-3月，证监会、国务院办公厅、上交所先后印发《关于资本市场做好金融“五篇大文章”的实施意见》《关于做好金融“五篇大文章”的指导意见》《关于进一步做好金融“五篇大文章”的行动方案》，推动要素资源向科技创新、先进制造、绿色低碳、普惠民生等重大战略、重点领域、薄弱环节集聚，充分发挥债券市场融资功能，扩大重点领域债券发行规模，丰富债券产品谱系，发展科技创新债券、碳中和债券、转型债券、乡村振兴债券等特色产品。 2月20日，财政部印发《绿色主权债券框架》，从募集资金用途、项目评估及筛选、募集资金管理和信息披露四个方面，为境外发行中国绿色主权债券提供指引。7月14日，中国人民银行、金融监管总局、证监会联合印发《绿色金融支持项目目录（2025年版）》，共包含9个一级类别，38个二级类别，271个三级类别，新增绿色贸易和绿色消费类别，首次实现对各类绿色金融产品的统一适用，发挥各类绿色金融工具对环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的支持作用。 3月13日，财政部印发《清洁能源发展专项资金管理办法》，明确专项资金用于支持可再生能源、清洁化石能源及化石能源清洁化利用等领域，实施期限为2025-2029年。10月14日，国家发改委发布《节能降碳中央预算内投资专项管理办法》，明确中央预算内投资在节能降碳领域的支持方向、标准、申报流程及监管要求，实行差异化区域支持政策。12月12日，工信部办公厅、中国人民银行办公厅印发《关于用好绿色金融政策支持绿色工厂建设的通知》，重点支持研发与产业化应用、技术改造升级、零碳工厂建设等项目，强化供需对接、加大金融支持，助力企业提升绿色发展水平。 5月6日，中国人民银行、证监会印发《关于支持发行科技创新债券有关事宜的公告》，提出丰富科技创新债券产品体系，加快构建多层次债券市场，完善科技创新债券配套支持机制，为