两部委城市更新新政解读与城投转型路径探析

文/范昱希 摘要 随着我国城镇化进入存量提质阶段，城市更新已由单一的民生工程进化为空间价值重构的战略抓手。中华人民共和国自然资源部和中华人民共和国住房和城乡建设部于2025年12月31日发布的《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（以下简称《通知》）通过“优化规划”、“过渡期”等六大维度政策工具，实现了“制度赋能”的重要指导。对于处于债务化解与业务转型双重压力下的城投企业而言，这不仅是业务边界的拓展，更是资产质量重估与内生性现金流重构的重要利好。本文解析政策红利，梳理城投企业参与路径，为城投企业在城市更新“新要求”下转型提供指引。 一、探索中国式城市更新的发展路径 我国城镇化进程已由“外延式扩张”转向“内涵式提质”的存量时代，2024年城镇化率已达67.9%，城市发展正式告别“大规模增量扩张”的传统模式，迈入“存量提质增效”的高质量发展阶段。城市更新作为存量时代的核心发展抓手，其政策体系经历了从“规范约束”到“制度赋能”的系统性演进，《通知》的发布，标志着城市更新从早期单一的“拆改修”物理改造，全面升级为以空间价值重构为核心、兼顾民生保障与产业培育的现代化城市治理体系，成为拉动内需、培育新质生产力的核心引擎。 从政策演进脉络来看，《通知》并非孤立出台，而是对2021年《住房和城乡建设部办公厅关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）的具体落实，是继2025年5月《中共中央办公厅、国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》和2025年8月《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》之后的具体指导。本次《通知》在坚守合规底线的基础上，重点解决前期城市更新“落地难、成本高、融资贵”的实操堵点，明确“怎么动”的路径方法，尤其是通过规划适配、土地盘活、资产确权等一系列精准举措，破解前期企业参与城市更新时，因规划滞后、产权不清导致的合规性成本过高、项目落地受阻的痛点，为城市更新企业提供全方位的制度支撑。 二、《通知》核心激励工具深度拆解：破解堵点的“组合拳” 《通知》的核心创新是聚焦存量空间盘活、弱化增量扩张导向，打破前期城市更新“规划刚性强、存量盘活难、权益无保障、历史遗留处置难”的四大堵点，构建了适配存量更新的“规划+用地+资产+登记+处置+临时利用”全链条政策体系，在守住安全底线、保障公共利益的前提下，为企业参与城市更新提供了全方位的制度支撑，具体从六大维度拆解核心激励措施、城 投实操场景： （一）规划瓶颈突破：从“刚性管控”向“弹性适配”，提升项目落地效率 长期以来，控制性详细规划（控规）的刚性约束是城市更新项目难以快速落地的首要阻碍，例如地块功能与转型需求不符、老旧小区容量不足、地块空间割裂等。《通知》通过“动态优化+清单管理+激励引导”的组合方式，赋予规划适配性与执行效率，精准破解这一堵点： 1、详规动态维护：允许通过技术修正、优化调整等方式优化原有详细规划，优化调整需符合国土空间总体规划、不损害公共利益，优化后的规划需纳入国土空间规划“一张图”实施监督，打破了规划滞后于实际更新需求的僵局。 实操指引：城投企业可主动对接地方规划部门，结合片区更新整体需求，针对性优化存量地块的规划指标（如容积率、用地性质），采用“主导功能+兼容功能”的模式，为商业、产业导入预留溢价空间，进一步提升地块资产价值。 2、豁免清单机制：针对加装电梯、无障碍设施、小区绿化、便民服务设施等微更新项目，制定专门的规划许可豁免清单，简化审批流程、缩短审批周期。 实操指引：城投可依托此政策，重点布局小型民生微更新项目，大幅降低审批隐性成本与工期成本，快速落地项目并获取少量稳定运营收益。 （二）过渡期政策优化 延续存量资源发展国家支持产业的5年不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，期满后新增“租赁或协议出让”选项，打破了以往“必须一次性补缴地价、先变更用地性质再运营”的约束。 实操指引：通俗来说，这一政策相当于给存量空间“先上车后补票”：企业无需先花大钱改规划、转产权，可直接将旧厂房、闲置楼宇等改造为国家支持的产业载体或民生项目，先运营5年（过渡期）；期间只要合规经营、符合产业导向，到期再正式办理土地用途变更、出让/租赁等手续；若不符合要求，则退回原来用途，避免资源错配。具体实操场景包括：工业旧厂房→科创产业园/文创基地、闲置商业楼宇→社区养老/托育中心、低效工业地块→先进制造/绿色产业项目等，过渡期内均不改变用地性质、不变更权利人，简化审批流程、降低前期成本。 （三）临时利用规则 允许在维护安全、不损害公共利益、不影响远期规划的前提下，对闲置地块进行临时利用，激活沉睡资产；对用途符合正面清单、且不增加容积率、不改变建筑高度、不破坏主体结构的存量建（构）筑物，实行“轻改造、快激活”，无需办理规划许可手续。 实操指引：城投企业可梳理旗下闲置土地、低效资产，优先改造为临时停车场、便民市场、临时办公空间等，快速产生现金流，改善财务报表表现，同时提升资产融资抵押能力。 （四）资源资产组合供应 《通知》提出建立多门类资源资产在特定空间内的组合供应、整体运营机制，鼓励“肥瘦 搭配”模式，或可将高收益商业、产业项目与公益性民生项目打包运营、统筹推进，需要注意打包项目需符合国土空间规划、产业导向和安全底线，且不得违规新增隐性债务。 实操指引：这一模式为城投企业提供了片区综合开发下的现金流自平衡依据，通过盈利性项目的收益覆盖公益性项目的投入，降低对财政补贴的依赖，同时提升项目对社会资本的吸引力。 （五）不动产登记优化 优化城市更新过程中的不动产预告登记、变更登记流程，简化申请材料、压缩审批周期，通过预告登记保障权利在更新过程中的延续性，避免因更新过程中的权利纠纷影响项目推进；同时，合规清晰的不动产登记可直接提高资产的交易、评估效率，为城投企业资产抵押融资、资产证券化（ABS）等提供核心支撑。 实操指引：城投企业可依托《通知》登记优化政策，分场景高效推进登记办理：一是项目更新初期，针对产权调整、资产划转等情形，主动对接属地不动产登记部门，按政策约定申请预编不动产单元，办理预告登记，保障原所有权、抵押权等权利的延续性，规避更新过程中的权利纠纷风险；二是推进老旧住房自主更新、片区改造等项目时，可申请采用按户首次登记等灵活方式，简化产权归集后的登记流程，提升项目推进效率；三是涉及土地带建筑一并收储、转让的更新项目，可凭有偿使用合同等相关文件，申请简化登记申请材料，压缩审批时限，加快资产确权进度；四是梳理旗下待盘活资产，优先完善合规登记手续，同步对接评估、金融机构，依托清晰的不动产登记信息，推进资产抵押融资、ABS发行等工作，最大化发挥资产融资价值；五是针对更新区域内多主体、多宗地产权归集难题，参照地方产权归集与登记政策指引，分类明确登记路径，高效完成产权整合与登记办证，为资产后续运营、流转奠定基础。 （六）历史遗留用地处置 明确历史形成的无合法用地手续建设用地的“补票”路径，根据全国国土调查结果，区分不同形成时期，依法依规分类明确认定标准和处置政策，妥善处置并将结果纳入“一张图”实施监督。《通知》通过制度性确权与合规化，为存量资产盘活提供合法路径，客观上夯实了资产货币化、金融化的基础，有助于企业主体将合规化后的存量资产转化为可运营、可融资的优质资产，间接提升信用能力。 实操指引：城投企业应启动资产合法化专项行动，分三步落地： 一是确权入规：依托国土空间规划“一张图”，对历史形成无合法用地手续、符合规划与产业方向的存量用地，分类认定、补办规划许可与用地审批手续，纳入“一张图”实施监督，实现底数清晰、封闭运行； 二是低成本合规过渡：对符合条件的存量项目，先适用过渡期政策（≤5年，不改变用地主体/规划条件），以较低成本实现临时合规运营；过渡期满按新用途办理租赁/协议出让等有偿使用手续，缓解一次性现金流压力； 三是分类盘活增值：合规资产按用途分类运营——投资性房地产用于长期租赁/产业载体 运营，固定资产用于自身经营或合规抵押融资（严守安全、消防、规划底线，符合隐性债务与金融监管要求），最大化资产价值与现金流。 三、城投企业在城市更新需求下的三大战略路径 对于城投企业而言，传统土地一级开发业务随着土地市场波动大幅收缩，叠加债务化解的刚性压力，亟需寻找支撑自身信用资质、实现可持续发展的新增长点。《通知》的发布为城投企业从“开发商”向“运营商”转型提供了政策指引，结合不同城投企业的资质差异、资产特征，梳理出三大可落地的战略路径： （一）资产整合者：瑕疵资产的修复 对于旗下历史遗留资产（无证资产、闲置资产、违规用地）较多、资质偏弱的城投企业来说，依托《通知》历史遗留用地处置政策，可实现资产合法化、盘活闲置资产，提升企业资产净值与抵押担保能力，降低资产瑕疵率，优化资产负债率，进而修复信用资质，缓解融资约束。 实操步骤：第一步，全面摸排旗下闲置、低效、无证资产，建立资产台账，明确资产位置、规模、瑕疵类型；第二步，结合地方历史遗留处置细则，分类申报处置政策，完善资产确权、登记等相关手续；第三步，通过抵押融资、租赁运营、资产转让等方式盘活合规资产，改善现金流与资产质量。 （二）片区运营官：资源资产组合供应的闭环构建 对于资质较强、具备一定规划与运营基础的城投企业来说，主导片区整体更新规划，利用“肥瘦搭配”模式，将公益性项目与盈利性项目打包运营，构建“投-建-管-退”的投融资闭环，或可实现内生现金流平衡，有助于优化盈利结构、增强自身造血能力，降低财政依赖。 实操建议：将历史街区保护、市政设施完善等公益性项目，与周边商业开发、产业园区运营等盈利性项目打包，引入社会资本参与盈利性项目运营，用盈利性项目的收益反哺公益性项目投入，实现片区更新的可持续运营，同时提升自身运营收益占比。 （三）民生赋能者：微更新下的轻资产服务 利用《通知》微更新豁免清单政策，聚焦社区微循环、民生服务类微更新项目，采用轻资产运营模式，快速落地项目、获取稳定收益，同时提升地方政府与社会公众认可度，实现“小投入、稳回报、低风险”的转型过渡。此类项目单个体量小、工期短、资金投入少、风险可控，现金回流快，无需大量占用城投自有资金。 实操场景：利用零散建设用地、小区闲置空间，改建智慧停车、便民市场、社区养老服务中心、儿童活动空间等；承接老旧小区电梯加装、环境整治、节能改造等小型民生项目，通过提供代建、运营服务获取收益。 四、结语 《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》的发布，并非简单的政策补贴或流程简化，而是一套为相关企业打造的“工具体系”，其核心价值在于延续2021年政策的合规底线， 实现从“限制”向“赋能”的根本性转变，通过规划弹性优化、土地红利释放、资产确权保障、资源组合供应等多维度举措，系统性地帮助企业破解“资产瑕疵、资金紧张、运营薄弱”三大痛点，城投企业可结合自身资质与区域资源禀赋，选择适配的转型路径。同时，城投企业需强化风险防控意识，重点防范周期匹配、运营能力、合规性等核心风险，完善内部运营机制，提升自身造血能力，严格遵守投融资闭环核心原则，严禁新增隐性债务。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。