大运营时代视角下城投企业的转型探析

公用二部|薛爱丽|010-67413328 2026年4月19日 我国城市建设正经历从大规模增量扩张阶段向存量提质增效为主的关键转折。过去城市建设中积累的场馆、园区等存量资产普遍面临利用率低和收益低的问题。在此背景下，城投企业作为城市建设的重要参与者，正加速向覆盖投资、建设、运营和维护全链条的一体化服务提供商转型，大运营时代全面开启。大运营时代的核心要义，在于城投企业将运营思维贯穿于企业发展的全过程，从过去重建设而轻运营的路径依赖中解放出来，真正转向以价值创造为导向的运营驱动型发展模式。本文将从大运营时代的内涵特征、城投企业面临的转型压力与驱动力、转型路径与实践、风险防范与对策建议等方面展开探析。 一、大运营时代的内涵与城投企业转型驱动力 （一）大运营时代的内涵特征 大运营时代是对当前城市发展范式转变的总体概括，其核心特征体现在三个层面。一是城市建设从大规模增量扩张向存量提质增效为主转换，城市建设的重心转向提升城市建设相关资产运营效率，资产运营效率成为衡量城投企业核心竞争力的关键指标。二是城投企业作为城市建设的重要参与者的功能延伸，城投企业在完成项目建设任务基础上，向运营、维护、服务等全生命周期管理延伸。三是城投企业可以向城市运营商转变。 （二）城投企业转型驱动力 城投企业转型并非主动选择，而是内外部多重压力下的必然要求。从宏观层面看，地方财政因土地出让收入下滑而陷入增收困难和刚性支出的困境，城投企业作为地方国企核心力量，成为化解债务、盘活资产的关键载体。从政策层面看，中央持续强化遏制增量和化解存量的隐性债务管控，2027年6月底前实现融资平台清零的政策倒计时，迫使城投企业在有限时间内完成实质性转型。从发展层面看，当前城投企业普遍存在债务负担过重和资产运作效率低等结构性问题，传统的投资拉动及负债驱动的模式已难以为继。 二、城投企业大运营时代转型的核心路径 （一）转变经营思维，战略向运营为重方向调整 大运营时代对城投企业提出的首要要求是经营思维的转变。一是，城投企业应将运营能力从企业管理的辅助性职能升级为核心竞争力。例如推动资产运营从常见出租向价值创造方面转型，强化能力建设，加快数字化、市场化、专业化转 型。二是，城投企业可以积极拓展市场化业务，逐步向城市运营商转型，也可以完善市场化运营机制，深化劳动、人事、分配等制度改革。三是，城投企业的转型思路也可以概括为“投-融-建-管-营”一体化转变，强调前置运营理念，突破传统工程思维，将市场化运营理念前置贯穿于项目策划、规划设计全过程。 （二）轻资产运营与市场化转型 轻资产运营是城投企业在大运营时代降低资本占用和提升运营效率的重要策略。实践中，城投企业可按照轻资产运营模式，从盘活存量、拓展业务、升级服务三大维度破局。一方面，城投企业深度挖掘自身存量资产潜力，将闲置土地和商业房产等项目实现对外出租；另一方面，城投企业精准锚定市场需求，依托地方产业优势布局新业务领域，推动传统物业向多元化服务业务延伸。这种转型思路，使城投企业既降低了资本投入压力，又打开了市场化增长空间。 三、城投企业大运营时代转型过程中的主要风险 城投企业大运营时代并非坦途，城投企业需要审慎识别和防范多重风险。首先，城投企业资产运作效率低仍是制约转型的突出问题。大量存量资产因历史原因权属不清、收益微薄，盘活成本高企，部分城投企业仍存在以租代管的粗放模式，专业化运营能力严重不足。其次，城投企业债务负担过重与转型投入之间的矛盾突出。城投企业有息债务规模较大，在融资环境整体趋紧和结构分化的态势下，银行贷款在融资体系中的主导地位进一步巩固，债券融资规模继续收缩，转型所需的增量资金获取难度加大。再次，城投企业人才短板制约运营能力构建。市场化运营需要专业化团队支撑，但城投企业长期从事基建代建业务，在资产运营、产业投资和资本运作等领域的人才储备普遍薄弱。第四，城投企业经营性债务累积风险日益凸显。随着市场化转型深入，城投企业因盘活存量、拓展运营所形成的经营性债务规模快速上升。此类债务还款来源依赖项目自身现金流，而实践中普遍存在经营预期乐观而实际回报不足的错配问题。一旦融资环境收紧或现金流不及预期，经营性债务可能演变为新的风险点，且因其市场化属性，化解手段较隐性债务更为有限。 四、城投企业大运营时代转型过程中风险防范与对策建议 面对上述风险，城投企业需要系统构建大运营时代转型的风险防控体系。一是建立专业化资产运营能力，可以通过组建专业的资产运营公司，以及建立覆盖资产全生命周期的运营管理体系。二是完善市场化经营机制，可以深化劳动、人事、分配等制度改革，以及建立更加市场化的经营管理机制和考核激励体系。三是加强债务风险防控，持续做好债务化解及融资成本压降工作，并在转型过程中保持现金流稳定和稳健财务结构。四是强化能力建设与人才培养，通过引入专业团队、加强内部培训、深化与行业头部企业合作等方式，系统性提升运营能力。 第五，建立经营性债务的主动管理与有序化解机制，防控债务风险深化延伸。城投企业可构建覆盖投前、投中和投后的全周期管理框架。一是严格区分债务性质，按有现金流、低现金流和无现金流三类分类管理，明确各自还款责任。二是构建动态预警与熔断机制，通过选取资产负债率、利息保障倍数和经营现金流/有息债务等关键指标设定分级阈值，触及红线时自动触发投资压缩或资产处置等。三是多措并举盘活资产，可以积极推动符合条件的存量资产通过证券化等方式回收资金，专项用于偿还对应债务。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公资信，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。