城投企业视角下的反内卷路径研究

文/刘颖、周春云 摘要 2024年7月30日中共中央政治局会议中，我国首次将“内卷式竞争”纳入政策话语体系，会议首次提出“强化行业自律，防止‘内卷式’恶性竞争”。2025年7月30日中共中央政治局会议再次强调，“纵深推进全国统一大市场建设，推动市场竞争秩序持续优化。依法依规治理企业无序竞争。推进重点行业产能治理。规范地方招商引资行为。”“内卷式竞争”概念提出的背景是基于多重矛盾交织的社会经济现实，例如近年来，我国存在地方政府利用优惠政策恶性竞争、通过城投企业举债进行低效项目投资、地方保护主义盛行、新能源汽车等战略性新兴产业出现严重产能过剩并通过价格战挤压利润空间等问题，而“反内卷”政策的出台是对我国经济社会深层矛盾的系统性回应。本文将侧重于城投企业视角下的反内卷路径研究，通过阐述其表现、成因以及解决该问题的具体路径，以求在地方政府实现发展目标、资源高效配置和城投企业差异化竞争中寻求一个平衡点，从而更好地实现城投企业的“反内卷竞争”。 正文 2025年7月30日，中共中央政治局会议再次强调，“纵深推进全国统一大市场建设，推动市场竞争秩序持续优化。依法依规治理企业无序竞争。推进重点行业产能治理。规范地方招商引资行为。”“反内卷”再次成为中央会议的重要议题。这一概念虽于2024年7月正式提出，但我国于2020年就已出台相关文件，要求打破行政性垄断和地方保护主义、遏制同质化竞争，近年来，政府层面也密集出台了一系列的“反内卷”政策及相关的法律法规，以进一步深化改革、推进全国统一大市场建设。 一、城投企业“内卷化”的表现 “内卷式竞争”的表现之一即地方政府与城投企业的“内卷化竞争”加剧，其具体体现为城投企业的业务布局同质化、债务与收入倒挂和地方政府行政干预主导。 首先，业务布局同质化主要体现在产业园区、文旅项目和基建工程三大核心领域，呈现出“目标趋同、模式照搬、竞争失序”的共性特征。产业园区方面，地方政府通常将产业园区视作招商引资名片，城投企业作为其主要建设主体，普遍追逐风口产业，导致园区定位高度重合，同时为争夺企业入驻而陷入了政策让利的竞赛。文旅项目方面，城投企业承接的文旅项目多为地方政府“塑造城市形象”的载体，却因缺乏对在地文化的深度挖掘而沦为模板化复制。基建工程方面，城投企业作为地方基建的主力军，容易忽视本地人口的实际需求而追求工程的规模之大与标准之高，从而造成资源浪费。 其次，债务与收入倒挂核心表现为债务本息支出持续远超经营收入，形成入不敷出的刚性缺口，由此陷入借新还旧循环。该现象的根源在于业务属性与融资模式的错配，城投主导的基建、公益项目多为低收益或非经营性项目，现金流覆盖能力弱、利润率偏低，而近年来多地城投企业非标债务违约正是倒挂加剧的直接体现。 最后，行政干预主导的核心是地方政府通过行政指令直接主导其经营决策，弱化其市场主体属性，具体表现在项目承接上，政府为政绩强制城投承接非经营性或低收益项目，这种干预导致城投企业沦为政府的“融资工具”与“项目执行器”，丧失自主经营能力，陷入“被动内卷”—为完成行政任务持续加杠杆，却因项目无收益或低收益加剧债务压力，更难向市场化转型。 二、城投企业“内卷化”的成因 城投企业“内卷化”的根源主要是制度环境、政企关系与自身能力三重因素交织，各因素相互强化。 制度环境层面存在要素市场分割与地方保护，地方政府出于政绩考核、税收稳定、就业保障等诸多诉求，通过行政干预实施地方保护，逐渐扭曲了城投企业的竞争逻辑。土地、资本、人才、数据等要素跨区域流动受限直接限制了城投企业的资产配置范围，迫使其只能在本地进行资源争夺，进而陷入了“内卷式竞争”当中，银行授信、地方债额度、投资规模、项目数量等均成为城投企业之间竞相比拼的指标。此外，监管与退出机制的不完善也会导致内卷式竞争的加剧，对于低效项目、过剩产能缺乏硬性约束，同时市场化退出渠道不畅通，进而加剧了资源的沉淀。 政企关系层面，城投企业的决策长期受行政指令主导而非市场规律，除了公共服务供给以外，还被赋予了招商引资、土地开发等附加职能，形成了“政府工具”与“市场主体”之间的角色冲突。此外，房地产市场仍处于下行周期，土地财政下滑加之国家对战略性新兴产业的补贴力度加大，使得地方政府在财政收入趋紧的同时对其他制造业和新兴产业更为重视，由此进一步加重区域内的内卷式竞争。 自身能力方面，城投企业战略研判能力相较于市场化企业来说相对薄弱，缺乏对产业趋势、区域需求的独立判断，盲目跟风复制成功案例。此外，运营与风控能力不足使得城投企业的项目空置率高、收益率低，融资端依赖政府信用而非项目收益。 三、城投企业“反内卷”的关键路径 城投内卷的核心矛盾，在于传统发展模式下的路径依赖与资源错配。城投企业在地方政绩绑架下盲目扩张、融资功能与运营能力的失衡、区域间同质化竞争的内耗，最终导致债务高企、资产低效、发展乏力。重构考核指标、推动城投转型、实现跨区域合作以及优化中央对地方政府的考核机制，正是从根源上破解这一困局的关键路径。 3.1重构城投考核指标，斩断城投与地方政府的政绩绑定 传统城投内卷的重要推手，是其与地方政府政绩的深度绑定。地方政府为了GDP、基建规模等短期政绩，倒逼城投通过明股实债、政府购买服务等方式过度融资，形成“举债-建设-再举债”的恶性循环，最终陷入“规模竞赛”的内卷陷阱。通过重构考核指标，使其聚焦资产效益与债务安全，让城投从“政府工具”回归市场主体属性。 资产效益指标方面，从传统的资产规模指标转向资产盘活率、经营性收入占比、ROE等效益指标。例如，城投企业可以将闲置厂房改造为科创园区，通过出租、配套服务等获取营业收入，提高资产盘活率，将此类指标纳入核心考核后，可有效避免“重建设、轻运营”的倾向。债务安全指标方面，强化“债务率”、“利息覆盖倍数”、“隐性债务化解进度”考核。如财政部要求城投隐性债务清零地区不得新增相关融资，倒逼其优先保 障债务安全。当城投与地方政府政绩脱钩，地方政府不再强制城投兜底无效项目，城投得以聚焦自身资产的“造血能力”，缩减非必要投资，降低债务增速，筑牢风险底线。 3.2推动城投从“融资平台”到“城市运营商”转型 城投内卷的另一根源，是其“融资平台”的单一功能定位。城投作为传统融资平台，一方面过度依赖政府信用融资，缺乏自主运营能力，导致借新还旧成为常态；另一方面，城投传统的棚改、市政工程等同质化业务，导致城投企业同质化和低效竞争。转型为“城市运营商”，本质是让城投通过市场化运营实现自负盈亏，从“靠政府”转向“靠市场”。 转型“城市运营商”，意味着城投需以市场化逻辑重构业务链条。一方面，通过特许经营获取城市公共服务运营权，如污水处理、智慧停车、垃圾处理等，依托稳定现金流实现自负盈亏；另一方面，聚焦于战略性新兴产业等领域，加强技术创新，加大研发投入，走个性化、差异化的路线，避免同质化和低效竞争。融资方面，需要创新融资工具，如借助资产证券化工具盘活存量资产，将产业园租金、管网收费权等未来收益打包发行ABS，既回笼资金反哺新项目，又通过市场化定价机制提升资产流动性，形成“运营-融资-升级”的良性循环。这种转型不仅让城投摆脱对财政补贴的依赖，更通过深度参与城市功能运营，激活存量资产的市场价值，在满足民生需求的同时创造可持续收益，真正成为衔接政府与市场的桥梁纽带。 3.3跨区域合作实现资源互补、风险共担、利益共享 城投内卷的典型表现，是同一区域内的城投在土地开发、基建项目、产业园区等领域进行重复建设和无序竞争。比如相邻区县城投同时规划物流园，在招商引资方面通过税收返还比拼等方式恶性竞争，导致“两败俱伤”。区域协同的核心，是通过跨区域合作实现资源互补、风险共担、利益共享，将“零和博弈”转为“正和游戏”。 城投之间可以通过项目共建、资源共享和功能分工等方式加强区域协同。一是项目共建，针对城际铁路、跨市供水工程等跨行政区域的大型项目，由多城投联合成立项目公司，按出资比例分担成本、分配收益，这样既可以避免各自修路导致的重复建设，又可以缩短项目投资回收期。二是资源共享，通过整合分散的资产与能力，实现效率最大化。例如，城投之间可以通过联盟共享招商资源，建立统一的产业项目数据库，避免“同一企业被多城投争抢”，达到降本增效的效果。三是功能分工，基于各城投的区位优势明确角色，达到优势互补。例如聚焦工业物流园区运营的城投与专注于冷链物流网络建设的城投，可以通过“干线运输+区域配送”联动，既节省物流成本又能避免同质化竞争。 3.4优化中央对地方政府的考核机制，将跨区域资源调配纳入考核体系 4中央政府对地方政府的考核以本地的GDP、财政收入等指标为主，因此部分地方政府出于税收、就业等本地利益考量，对跨区域资源的流出设置隐性壁垒，地方保护主义导致人才、技术、数据等资源难以跨区域高效配置，形成了各地方“单打独斗”的局面。将跨区域资源调配纳入中央对地方政府的考核体系，既契合我国“全国一盘棋”的治理逻辑，也能有效解决资源配置低效、破除内卷式竞争等问题，推进全国统一大市场建设。 跨区域资源调配考核体系构建，一方面需要根据资源类型和具体领域设计针对性指标。对于水、电、气、粮食等基础性资源调配方面，可以考核不同区域间资源实际和计划供应的偏差率，以及区域间价差控制在合理区间的比例；人才、技术、数据等要素资源的系统，可以考核跨区域合作平台数量以及要素流动效率等指标。另一方面，跨区域资源调配考核也需要尊重区域禀赋差异，防止机械执行，比如对于资源输入地和资源输出地设计差异化的指标权重。通过这一举措，将地方政府以本地利益优先的观念转变到服务全局，为城投间跨区域合作提供制度保障，形成“要素自由流动、资源高效配置”的全国统一大市场。 四、结论 城投反内卷的核心在于使城投从盲目追求“规模扩张”转向“质量和效益优先”。通过将城投的考核指标与地方政府绩效脱钩，改变过去作为地方政府融资平台的单一功能定位，推动市场化转型创造可持续收益，强化城投之间的跨区域协作实现利益共享，最终实现从“内卷消耗”到“价值创造”的跨越。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。