中国生态保护补偿政策发展报告（2025）

《中国生态保护补偿政策发展报告（2025）》编写组 刘桂环文一惠张逸凡郝春旭杨文杰谢婧璩爱玉华妍妍刘国波董战峰周全彭忱赵元浩巨文慧 目录 1中国全面开启生态保护补偿新篇章2 2新阶段生态补偿实践热点分析17 2.1实践热点2.2研究趋势 3财政纵向补偿 31 3.1分类实施的财政纵向补偿3.2生态功能重要区域生态补偿 4地区间横向补偿41 4.1流域生态补偿4.2重要生态环境要素补偿 5生态综合补偿 53 6市场化多元化补偿58 6.1生态产业6.2生态环境权益交易 6.3生态保护补偿基金6.4绿色金融支持 7全球生态补偿实践经验68 7.1英国生物多样性净增益7.2巴西热带雨林基金7.3菲律宾与i社区海洋保护区(iMPA)相关的再生海藻生产7.4南非生物多样性抵消银行 8面向“十五五”生态补偿展望79 1中国全面开启生态保护补偿新篇章 生态保护补偿作为生态文明制度的重要组成部分，是践行绿水青山就是金山银山理念的关键路径，是落实生态保护权责、调动各方参与生态保护积极性的重要制度抓手，逐渐形成了财政纵向补偿、地区间补偿和市场机制补偿的主要模式，有效提升了生态保护整体效益，建成了世界上覆盖范围最广、受益人口最多、投入力度最大的生态保护补偿机制，实现了让青山有“价”、绿水含“金”。 我国生态保护补偿进入法治化新阶段。经过多年研究储备、深入调查、广泛听取意见，2024年，《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）出台，这是我国首部专门针对生态保护补偿的法律，也是全球首个针对生态保护补偿进行全面立法的国家，标志着我国生态保护补偿开启法治化新篇章，将为生态文明建设提供更强更有力支撑，为美丽中国新画卷筑牢绿色底色夯实重要制度保障。《条例》充分吸收当前国家纵向生态保护补偿实践经验，确定了“1+N”的国家财政补偿格局，“1”是指生态功能重要区域，“N”是指各类重要生态环境要素，首次提出地区间补偿的概念，作为横向生态保护补偿的“升级版”，充分体现其平衡生态受益地区与生态保护地区间利益关系，推动跨区域共建共治共享的内涵和作用，指明了生态保护补偿资金开源的市场化路径，保持了现有政策制度的连续性、稳定性，又体现了创新性。 生态保护补偿制度改革纵深推进。党中央、国务院将建立健全生 3态保护补偿机制作为推进生态文明建设的重要内容，加强顶层设计，夯实法治基础，强化政策和资金引导，生态保护补偿机制建设纵深推进。2016年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，明确了健全生态保护补偿机制的总体要求，提出到2020年的主要目标和重点任务，为生态保护补偿机制的建设指明了方向，推动了生态保护补偿从局部试点向全面铺开的转变。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，对未来15年生态保护补偿制度进行了全局谋划和系统设计，清晰描绘出我国生态保护补偿制度改革路线图。随着《生态综合补偿试点方案》（发改振兴〔2019〕1793号）、《支持引导黄河全流域建立横向生态保护补偿机制试点实施方案》（财资环〔2020〕20号）、《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》（财资环〔2021〕25号）、《关于加快推进洞庭湖、鄱阳湖生态保护补偿机制建设的指导意见》（发改振兴〔2021〕750号）、《推动建立太湖流域生态保护补偿机制的指导意见》（发改振兴〔2022〕101号）等文件的陆续出台，覆盖重点流域、关键区域的生态保护补偿政策体系不断健全，为相关工作提供了系统遵循和有力支撑。2025年，《关于进一步健全横向生态保护补偿机制的意见》（财资环〔2025〕49号）和《关于深入推进大江大河干流横向生态保护补偿机制建设的实施方案》（财资环〔2025〕50号）在巩固现有工作成效的基础上，聚焦横向补偿面临的难点和堵点，明确中央层面统一建立大江大河干流补偿机制、地方层面自主深化重点流域补偿机制建设，搭建起新时 期流域横向生态保护补偿的新机制。 各地积极探索补偿新领域新模式。《条例》实施以来，多地在财政纵向补偿上积极行动，涌现如陕西省级补偿增量扩围、宁夏创设省级资金、山东陆海统筹深化、江西全要素覆盖、安徽公益林提标等差异化、多元化的深入实践，以财政手段助力生态保护与修复。国家公园积极探索特许经营、品牌增值、地役权补偿、质押贷款、碳汇交易等多元化补偿方式。流域横向生态补偿实践迎来新浪潮，长江流域、黄河流域的甘肃、青海、湖北、陕西等地区首次签订跨省补偿协议，重庆实现长江干流及重要支流横向补偿全覆盖。权益交易取得突破，长三角实现首单跨省排污权交易。生态综合补偿深入推进，广东以“基础补偿+产业增值”创新生态综合补偿模式，皖浙升级新安江—千岛湖补偿样板区，推动生态补偿从单一资金补偿向多元协同发展深化。 专栏1：中华人民共和国生态环境法典（草案）生态保护补偿章节 （2025年4月公开征求意见版）第一编总则第六章生态保护补偿 第一百零七条国家建立健全生态保护补偿制度,通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制,对按照规定或者约定开展生态环境保护的单位和个人予以补偿,按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律,完善政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制,促进对生态环境的整体保护。 生态保护补偿可以采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式。 第一百零八条县级以上人民政府应当构建稳定的生态保护补偿资金投入机制,依法可以通过多种方式拓宽生态保护补偿资金渠道。 第一百零九条国家通过财政转移支付等方式,对开展重要生态环境要素保护的单位和个人,以及在依法划定的重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等生态功能 重要区域开展生态环境保护的单位和个人,予以补偿。 中央财政按照森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地以及法律、行政法规和国家规定的水生生物资源、陆生野生动植物资源等其他重要生态环境要素分类实施补偿.有关地方人民政府可以在中央财政分类补偿的基础上,按照中央与地方财政事权和支出责任划分原则,结合本地区实际建立分类补偿制度,对开展重要生态环境要素保护的单位和个人加大补偿力度。 中央财政安排重点生态功能区转移支付,结合财力状况逐步增加转移支付规模.根据生态效益外溢性、生态功能重要性、生态环境敏感性和脆弱性等特点,在重点生态功能区转移支付中实施差异化补偿,加大对生态保护红线覆盖比例较高地区支持力度。 有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金,确保其用于生态保护补偿。 第一百一十条国家鼓励、指导、推动受益地区与保护地区人民政府通过协商等方式建立生态保护补偿机制,开展地区间横向生态保护补偿.根据生态保护实际需要,上级人民政府可以组织、协调下级人民政府之间开展地区间横向生态保护补偿。 对在生态功能特别重要的跨省、自治区、直辖市和跨自治州、设区的市重点区域开展地区间横向生态保护补偿的,中央财政和省级财政可以给予引导支持.对开展地区间横向生态保护补偿取得显著成效的,国务院发展改革、财政等有关部门可以在规划、资金、项目安排等方面给予适当支持。 第一百一十一条国家充分发挥市场机制在生态保护补偿中的作用,推进生态保护补偿市场化发展。 国家鼓励企业、公益组织等社会力量以及地方人民政府按照市场规则,通过购买生态产品和服务等方式开展生态保护补偿。 国家鼓励、引导社会资金建立市场化运作的生态保护补偿基金,依法有序参与生态保护补偿。 第一百一十二条国家完善生态保护补偿监测支撑体系,建立生态保护补偿统计体系,完善生态保护补偿标准体系,为生态保护补偿工作提供技术支撑。 3.大熊猫国家公园自然教育产业发展和入口建设：大熊猫国家公园依托本地社区，大力发展自然教育和生态体验产业，致力于打 2新阶段生态补偿实践热点分析 2.1实践热点 近年来，国家有关部委总结发布了生态保护补偿、生态产品价值实现相关典型案例。基于34个与生态保护补偿高度相关的案例开展词频统计分析，结果显示，词频前10名分别为：生态、补偿、发展、生态保护、流域、保护、生态产品、价值、机制、资金；从重要性（TF-IDF）来看，前10名分别为：生态、流域、补偿、发展、保护、生态保护、生态产品、交易、资金、价值。 结合词序分析、相关性分析和聚类分析结果，对生态产品、流域生态补偿、森林生态补偿、国家公园生态补偿等重点内容进行分析。 （1）生态产品 生态产品是生态补偿相关实践中的热门领域之一，实践中多与生态产品价值、生态保护、自然资源、发展、机制、交易、供给、区域、修复、生态补偿等相关联。 （2）流域生态补偿 实践案例中流域补偿重点关注生态保护、治理、资金、机制、试点等关键环节，以水质为主要目标，以横向、上下游、跨省流域、重点流域等为主要补偿方式和范围，其中赤水河、天目湖、新安江、潮白河等流域出现次数较高。 （3）森林生态补偿 实践案例中，森林生态补偿重点关注生态保护、生态产品、修复、交易、购买、经营、管护、发展等关键环节，以区县层面居多，多以森林覆盖率、面积等指标为补偿因素。可以说，各地积极探索市场化、多元化的森林生态补偿模式，注重森林生态保护修复、提高森林面积和覆盖率，同时开展森林生态产品价值实现的有益探索，推动森林生 态价值转化为经济价值。 （4）国家公园生态补偿 实践中，国家公园生态补偿重点关注资源、生态保护、生态产品、价值、发展、民生等方面，以生态保护、管理为重点，通过特许经营等方式实现生态产品价值，从而兼顾民生和区域发展，东北虎豹国家公园、武夷山国家公园受关注度较高。 2.2研究趋势 生态补偿是学术研究的热点话题。在研究趋势方面，2021年以来，生态补偿相关论文发文量保持稳定；研究主题受政策导向和实践探索双重影响，逐渐向纵深发展；研究热点区域与国家重大战略区域生态补偿政策密切相关。 研究热点充分体现战略导向、区域实践、机制创新，更加多元化、跨学科化。从研究主题来看，生态补偿领域研究充分衔接各时期国家重大战略，涉及绿色发展、生态扶贫、共同富裕、生态文明、乡村振兴、协同发展等；跟踪区域实践，对黄河流域、京津冀、国家公园等不同尺度区域均高度关注；注重机制创新，对生态补偿标准、机会成本、补偿意愿等基础理论以及机制、制度、政策等制度创新开展广泛研究。 本文以中国知网（CNKI）为检索数据库，检索主题词为“生态补偿”，时间范围为2012年1月1日到2025年6月30日，共检索 到 文 献2455篇 。 本 文 基 于 文 献 计 量 方 法 ， 借 助 可 视 化 软件CiteSpace对生态补偿领域的文献进行定量分析，得出2012-2025年期间关键词的频次和中心性，选取排名前50的关键词进行分析（见表4）。从关键词词频看，“生态补偿”最高，其次是“生态文明”（97次）、“补偿标准”（64次）、“生态产品”（58次）、“绿色发展”（53次）等。从关键词中心性可以看出，除主题本身“生态补偿”外，“补偿标准”、“生态环境”中心性最高（均为0.18），“绿色发展”（0.16）、“流域”（0.14）、“机制”（0.12）、“生态产品”（0.11）中心性也较高。进一步进行关键词共线分析得出图7，可以看出，以上中心性较高的关键词均处在重要节点上，其中，线节点数量N=254个，连线数量E=423条，网络密度=0.0132，不同关键词之间的网络密度相对较高，表示各关键词之间联系较为密切。 通过排名前30的关键词突现图谱可以看出，2012-2016年期间，对策、低碳经济是该时期内突现时间较长的关键词，其次是环境政策、环境保护、经济补偿、生态文明等关键词突现时间相对较长，立法、法律机制、配套政策等关键词突现时间较短。可以看出，这一时期学者多将生态补偿作为一种环境政策，关注对环境保护等行为的经济补偿以及相关法律、立法、配套政策研究，处于政策研究初期。 2017-2021年期间，生态扶贫、精准扶贫、绿色减贫、脱贫攻坚、共同富裕、乡村振兴等与扶贫、脱贫相关的关键词突现