中国城市化路径的困境与抉择

陆铭2015年8月 陆铭 陆铭是上海交通大学经济学院特聘教授、中国发展研究中心主任、复旦大学教授。曾作为富布莱特学者工作于美国哈佛大学和国家经济研究局（NBER），作为兼职（客座）研究员受聘于北京大学林肯研究院和日本一桥大学。曾担任世界银行和亚洲开发银行咨询专家。研究领域为劳动经济学、城乡和区域经济发展。研究成果获得包括全国百篇优秀博士论文、上海市哲学社会科学一等奖、教育部中国高校人文社会科学研究优秀成果奖等在内的多个奖项。获得的荣誉包括教育部“新世纪优秀人才”、上海市教委“曙光学者”、上海市领军人才和上海市十大青年经济人物。已出版《空间的力量》、《中国的大国经济发展道路》、《中国区域经济发展：回顾与展望》等多部专著。其论文也发表于多本国内外权威杂志。 城市化并不是一个简单的提升城市人口比重的问题，它还涉及到城市在不同地区间的分布，而这是形成合理的城市体系的问题。城市体系的合理化必须以生产要素自由流动为前提，以企业自主选址和劳动者自由迁徙为条件，以集聚效应和拥挤效应之间的权衡为机制。于是，具有不同的地理、自然、历 中西部配置的矛盾；(3)都市圈集聚发展的趋势和新城、开发区分散发展的矛盾。 由于政策存在误区，导致中国经济增长的动力受阻，效率恶化，地理劣势地区数量型扩张带来的债务负担加重，城乡和地区间收入差距的扩大。同时，大城市内部的非户籍常住人口比重持 史等条件的城市都达到最大化劳动生产率的最优规模，从而形成不同规模、不同功能的城市相互分工、相互依存、共同发展的城市体系。 续上升，社会风险加剧。 针对以上认识和政策的误区，本文提出，在经济政策上，当前中国的城市化需要在五个方面进行政策调整： 由于未能科学地认识城市化和城市体系的形成机理，长期以来，政府和社会各界对中国 的城市化存在许多误解，主要有：(1)误把耕地减少与城市化简单对应；(2)误把城市病与城市扩张作简单对应；(3)错误地夸大了农民工市民化的成本。 大城市和特大城市突破； 2、建设用地指标配置应与劳动力流动方向一致； 3、转移支付制度应从支持生产性投资转向支持公共服务； 受这些认识误区影响，政府倾向于依赖行政手段，而不是市场机制，来指引城市化过程。导致城市化政策和现实情况之间存在大量矛盾。主要有：(1)人口向大城市流动的趋势和大城市户籍制度趋紧的矛盾；(2)人口向沿海城市集聚的趋势和政府行政力量将建设用地指标向 4、经济增长和税收应与政府官员的激励和考核脱钩； 5、在大城市人口增长过程中，应注重都市圈和城市内部的科学规划，通过增加基础设施和公共服务的供给，有效应对城市病的挑战。 关于城市化的一些认识误区 从中国城市化领域的争论中可以看出，政府对城市化过程存在一些担心。主要的有： 另外，中国自上世纪90年代中期以来，大量实行退耕还林，导致耕地减少，而这却常常被误以为是城市化造成的。例如2011年审批建设用地57万公顷，其中占用耕地23.7万公顷，相比之下，同年退耕还林的面积有73万公顷，是城市化占用耕地的3倍。所以，城市化并不是耕地减少的主要因素。 ·担心城市化导致耕地减少； ·担心城市扩张会导致污染，交通堵塞等城市病； ·担心农民工市民化会给财政带来巨大压力； 2、把城市病与城市扩张作简单对应 但对中国和世界城市化过程的实证研究显示这些担心都是多余的。因此，政府需要改变错误的认识，及基于错误认识制定的政策。 人们往往简单地认为，城市病是因为城市人口扩张带来的，这并不符合国际经验。从美国城市发展历史来看， 政府需要改变错误的认识，及基于错误认识制定的政策。 在拥挤方面，虽然大城市总体上来说通勤时间更长，但是，在1980-2000年期间，大城市规模不断扩张，而城市规模与通勤时间的关系并没有明显的变化。而且，大城市的人使用公共交通更多，这也是他们通勤时间更长的部分原因，如果只比较使用私家车的居民，那么，大城市与小城市之间通勤时间的差异就缩小了。 1、担心城市化导致耕地减少 人们很容易认为城市化将占用大量耕地。事实上，考虑到城市人口密度比农村更高，特别是大城市人口密度更高，农民进城反而是有利于农业用地保护的。从数据来看，2008年，农村居民点占地16.53万平方公里，城市建设用地4.06万平方公里，农村居民点面积是城市建设用地面积的4倍。1 更重要的趋势是，在大城市扩张的过程中，出现了人口和就业岗位的同时郊区化，这样，大城市那些住在市郊的居民也并不需要长时间地赶往市中心上班，同时，这部分居民也更多地开车。于是，平均来看，大城市居民通勤时间并没有明显增加。如果只比较那些住得离市中心比较远的居民的通勤时间，大城市和小城市之间的区别就几乎消失了。2 当前的问题是，农民出现了“双重占地”的现象，即，城市化进程中，城市需要为外来人口增加居住和基础设施用地，而农民因为未在城市扎根，还要在老家占用甚至扩建住宅。 保尔森基金会政策备忘录 随着城市长大，污染会更严重，这也是一个认识上的误区。大城市依靠密集的地铁网络来解决出行的难题，再加上对使用汽车的限制——比如香港提高牌照费、停车费、燃油税和环境税，再比如伦敦和新加坡对特定路段征收拥堵费——其结果就是，城市汽车的密度可以得到有效的控制，从而有效地减少了私家车尾气的排放。在对中国74个城市居民交通出行碳排放所做的分析中发现，城市人口密度与出租车碳排放、公 在10-14万元之间，并以此推论中国未来10-20年将为农民工市民化耗费总额20-50万亿的公共成本。5我们认为当前实施市民化政策的成本被严重高估。 一是在核算农民工市民化成本时，忽视了公共服务和基础设施领域存在明显的规模效应，也就是说，对于新增人口所增加的公共服务和基础设施投入要小于现有的平均支出。因此，不能将个人市民化成本进行简单加总，也不能将新增人口的人均成本等同 于现有人口的人均公共服务和基础设施支出。 共汽车碳排放都呈现显著的负相关关系。3 另外，大城市的环境改善在很大程度上依赖于产业结构的变化，大城市的产业结构更以服务业为主，相比工业城市更有利于减少污染排放。同样的产业结构之下，在高密度、高容积率的发展模式有利于 二是在核算农民工市民化成本中进行了大量重复计算。农民工市民化过程是将农民享有的农村基本公共服务转化为城市基本公共服务，新增的成本仅为城乡人均公共服务的差额，而现有核算方法大多仅考虑了农民工市民化后 在同样产出下使用较少的能源和固定投入，更有利于提高资源利用效率，减少碳排放。实证研究发现，一个省内的工业越是集聚发展，单位GDP的工业污染排放就越低。4 在城市公共服务体系的增加项，而忽视了其放弃农村公共服务的减少项。如2011年中国城乡初中人均财政性教育经费分别为8181元和7439元，差额仅为742元；而城乡小学人均财政性教育经费分别为6121元和5719元，差额仅为402元。6 3、错误地夸大农民工市民化的成本 地方政府反对户籍改革的背后，是他们认为赋予农民工市民化待遇将让地方财政背上巨大的财政包袱，并且短期看没有实际的经济效益。大量关于农民工市民化成本的测算的研究，似乎也在佐证这种观点。不少研究认为，当前农民工市民化的平均成本 三是核算农民工市民化成本应严格区分个人成本和公共成本，不应将个人承担部分计算在市民化成本中。在某些成本核算中，将农民工的所有社会保障成本均计算为了市民化成本，忽视了其中大部分是由个人承担的事实。“五险一金”作为居民最主要的社会保障，其绝 保尔森基金会政策备忘录 大部分是由企业和职工个人缴纳，政府补贴的份额很少，如2011年养老保险基金收入平均每人5951元，而财政对城市居民每人每年的基本养老补助金额仅为772元。7 在高估农民工市民化的成本的同时，应当考虑市民化带来的经济收益。事实上，农民工市民化对城市发展乃至城市税收的贡献都是巨大的。农民工市民化可以有效增加城市的劳动力供给，并且缓解城市老龄化趋势。 此外，大多研究还将农民工的住房成本以建设廉租房的形式计算到了市民化成本当中，这也是存在很大问题的。大量农民工已在城市居住生活，表明其已经通过租赁的形式获得了居住条件，城市并不一定需要新建大量廉租房来满足其居住需要，如有必要仅对部分困难群体给以租房补贴即可。 此外，市民化还将提高整个城市的消费水平，有助于提升内需。利用2002年数据的研究表明，如果控制住居民的其他特征，非本地户籍人口比本地居民的消费水平要低大约30%。9这个差距在2007年的数据里虽然缩小到16-20%，但农民工的数量却增长很快。10户籍带来的非市民化待遇抑制了农民工群体的消费意愿，而市民化政策将有效释放2.7亿人口的消费潜力。 考虑到以上二、三这两个问题，有研究按照流量核算当年新增市民化支出，每年新增支出仅为6409亿元。8相较于13万亿的财政收入规模，这一市民化成本也并非难以负担的数字。 当前中国城市化政策的误区 城市化进程从本质上来说是企业和个人根据收益和成本的比较进行理性的生产和居住地选择的结果。当前中国仍然大量使用行政手段来直接干预生产要素(包括劳动力)的配置，结果造成了一系列的矛盾。 于低技能劳动者的需求，因为他们在同一生产单位内是互补的，同时，高技能者也会产生对于低技能劳动者所从事的生活服务业的需求。11因此，高技能劳动者的集聚会带动大城市的人口增长更快。一国的城市体系通常呈现这样的格局：大城市更多集中了现代服务业，而中小城市则相对更多地发展占地更多的制造业，并服务于周围的农业。 人口向大城市流动的趋势和户籍制度改革的矛盾 在现代经济中，知识越来越重要，而知识的生产和传播需要人与人之间进行互动，因此，城市在现代经济发展中的重要性越来越强。相比之下，大城市人口密度较高，人口规模较大，更有利于人们之间的互动。于是，大城市成为高技 虽然事实上人口仍然在向大城市集聚，但是，户籍制度却仍然在制约人口向大城市的集聚。政府的政策导向是重点推进中小城镇的发展，而限制特大城市的发展，2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，“全面 Source: Flickr/Bernd Thaller 能人才的聚集地，其劳动生产率也更高，成为国家和区域经济的增长引擎。当经济进入后工业化时代之后，大城市对于提高服务业的生产率和多样性的正面作用越来越强。发达国家即使已经完成了城市化进程，人口仍然在向大城市集聚，大学毕业生在向大学生众多的大城市迁移。 放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，严格控制特大城市人口规模。”而在实际操作中，大城市人口限制政策主要针对的是低技能者，在特大城市的外来人口落户条件上普遍采取了歧视低技能者的措施。 人口向沿海城市集聚的趋势和区域间资源配置政策的矛盾 从中国近几十年的城市发展趋势来看，大学生比例高的城市，其大学生比例提高得更多。在职业方面，高技能职业比重较高的城市，其高技能职业比重的提高得也更多。高技能劳动者向大城市集聚时，也会产生更多对 在过去30年间，大量的人口向东南沿海城市集聚，尤其是长江三角洲和珠江三角洲。广东省吸引了最多的人口转移，占比从1982年的5.23%提高到 保尔森基金会政策备忘录 2005年的22.37%，转移到长江三角洲的占比也从11.27%提高到20.58。12从中国287个地市级城市2000到2010的人口普查数据中计算出了移居人口数据。从移民的空间分布来看，2000年之后，人口大量向东南沿海地区集聚的趋势并没有改变，吸引外来人口最多的省份（或直辖市）仍然是广东、浙江、江苏和上海。13 图1指出，中西部省份土地供给占全国土地供给的比重在2003年之后明显上升。与土地配置相关的是，2003年后，开发区的设置也被作为支持中西部发展的手段。15 都市圈的集聚发展和新城、开发区分散发展的矛盾 现代经济增长中，集聚所产生的规模效应对于第二、三产业发展均有推动作用。特别是当经济高度开放的时候，接近沿海大港口意味着接近国际市场，而接近区域性的大城市则意味着接近国内市场，中小城市的增长速