中国多支柱养老金体系的功能定位、现实困境与发展趋向

DOI：10. 13766/j. bhsk. 1008−2204. 2024. 2144●社会保障研究专题主持人语：养老保障和医疗保障由于其涉及的保障对象多、覆盖面广、资金收支规模大而成为社会保障体系中的重要保障项目。随着人口老龄化程度的日益加深以及健康中国战略的稳步推进，养老保障和医疗保障项目的高质量可持续发展显得尤为重要。本期社会保障研究专题的三篇文章：其一，关注养老金制度建设，对中国多支柱养老金体系的功能定位和统筹衔接机制进行了深入定性研究；其二，考察养老服务，对非正式主体在居家养老服务中的作用进行了量化研究，并对邻里和亲人两个非正式主体在城乡居家养老服务中的差异表现进行了比较；其三，探究医疗保障，量化评估国民参加多层次医疗保障对减少家庭灾难性卫生支出的效果。这些研究对于推动“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”和“推进健康中国建设”的高质量发展均具有参考价值。——贾洪波（北京航空航天大学公共管理学院社会保障研究所所长、教授）中国多支柱养老金体系的功能定位、现实困境与发展趋向（1.清华大学五道口金融学院中国保险与养老金融研究中心，北京100084；2.中国农业大学人文与发展学院，北京100083）摘要：中国已经初步建立一个覆盖范围广泛、多主体参与的规模庞大、制度复杂的多支柱养老金体系。但总体来看，中国多支柱养老金体系仍面临诸多挑战，尤其是在人口老龄化风险加剧的背景下，长期的供需矛盾愈发凸显，其中最突出的挑战是养老金体系的结构性失衡，第一支柱基本养老保险“一支独大”，第二、三支柱养老金积累有限。应进一步明确多支柱养老金体系功能定位：第一支柱基本养老保险应定位于保障基本生活，第二支柱职业养老金则定位于通过延期工资收入的方式为就业者提供更高水平的退休生活待遇，第三支柱个人养老金则重点通过税收优惠等制度化的安排以激励个人自愿进行退休储备。未来，应考虑逐步取消基本养老保险个人账户，建立完全意义上的现收现付模式的第一支柱，统一职业年金和企业年金为职业养老金制度，明确第二、三支柱养老金之间的转移接续和衔接机制，以探索三支柱养老金体系统筹衔接机制和具体路径，从而为完善和发展中国多支柱养老金体系提供理论参考和实践指导。关键词：基本养老保险；职业养老金；个人养老金；全国统筹；税收优惠中图分类号：D63; F840.612文献标志码：AFunctional Positioning, Current Challenges, and DevelopmentTrends of China's Multi-Pillar Pension SystemDONG Keyong1（1. Research Center for China Insurance and Pension Finance, Tsinghua University PBC School of Finance, Beijing 100084, China；2. College of Humanities and Development Studies, China Agricultural University, Beijing 100083, China）Abstract:China has initially established a large-scale and complex multi-pillar pension system with a wide coverageand the participation of multiple stakeholders. However, overall, the Chinese pension system still faces a series ofchallenges. Especially against the backdrop of the increasing risk of population aging, the Chinese pension system收稿日期：2024−12−20基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（21JZD035）作者简介：董克用（1953—），男，山西太原人，教授，博士，研究方向为养老金融. 董克用1，张栋2文章编号：1008−2204（2025）03−0082−13，ZHANG Dong2 faces a long-term contradiction between supply and demand. The most prominent challenge is the structural imba-lance of the pension system. The first-pillar basic pension funds is overly dominant, while the accumulation of thesecond- and third-pillar pensions is limited. It is necessary to further clarify the functional positioning of the multi-pillarpension system. The first-pillar basic pension funds should be positioned to guarantee basic living, the second-pillaroccupational pension should be aimed at providing workers with a higher level of retirement benefits through deferredwage income, and the third-pillar individual pension should focus on encouraging individuals to voluntarily make re-tirement savings through institutional arrangements such as tax incentives. In the future, It is advisable to considergradually phasing out the individual accounts in the basic pension insurance system and establishing a fully pay-as-you-go model as the first-pillar of the pension system, unify occupational annuities and enterprise annuities into anoccupational pension system, and clarify the portability and connection mechanisms between the second- and third-pillar pensions. By doing so, we can explore the coordinated connection mechanisms and specific paths of the three-pillar pension system, with a view to providing theoretical references and practical guidance for the improvement anddevelopment of China's multi-pillar pension system.Keywords:basic pension funds; occupational pension; individual pension; nationwide pooling; tax incentives一、问题的提出自工业革命后社会保障替代家庭保障以来，社会化的养老金制度历经了百余年的变革和完善，形成 了 一 个 由 国 家、社 会 和 个 人 的 多 主 体 参 与，财政、雇主、个人的多渠道筹资，公共管理、私人管理以及企业与个人决策相结合的多元化管理，包括政府主导的基本养老保险制度和市场主导的补充养老金制度的多元化模式。尽管在不同国家养老金制度选择不尽相同，但通过国家、社会、个人等诸多主体责任共担的三支柱养老金体系是共同的发展趋势[1]。其中，第一支柱是政府主导的基本养老保 险，旨 在 为 全 体 国 民 提 供 基 本 的 退 休 生 活 保 障；第二支柱是雇主主导的职业养老金，旨在通过延期工资收入的方式为就业者提供更高水平的退休生活待遇；第三支柱是个人主导的自愿参与的个人养老金，旨在通过税收优惠等制度化的安排，激励个人自愿进行退休储备，可以灵活地将全部国民纳入提高个人养老生活待遇的计划中，而不只局限于就业群体[2]。第二、三支柱最终的功能定位是为全体国民提供养老金制度参与机会，以实现更高水平的退休生活保障。在中国，理论和实践很长一段时间以“多层次养老保险”作为中国养老金制度体系的发展目标。“多 层 次”实 际 上 是 强 调 以 基 本 养 老 保 险 制 度 为主，其他制度补充为辅。这在20世纪90年代经济体制转型时大力建设基本养老保险制度以帮助国有企业转型的要求是适应的，并且，当时设计的制度 的 确 是 以“现 收 现 付 的 保 险 制 度”为 理 论 基 础的。但是，在人口老龄化的趋势下，养老金制度的战 略 重 点 必 须 转 变，应 当 从“多 层 次”转 向“多 支柱”。“多支柱”与“多层次”不同，“多支柱”清晰地明确了各个支柱的性质和职能，明确了建设好不同支柱所需要的政策支撑和外部条件，要通过“多支柱”的共同努力，来应对人口老龄化挑战。从具体制度结构上来看，改革的战略任务是将现收现付的第一支柱基本养老保险制度回归“保基本”的职能；同 时，加 快 积 累 型 第 二、三 支 柱 养 老 金 制 度 的建设，因为养老金积累需要时间，但现有时间窗口较短。因此，从“多层次”到“多支柱”成为重要的战略转型。目前，中国已经建立起三支柱的养老金体系框架，但总体来看，三支柱的定位不够明确。中国多支柱养老金体系以第一支柱为主，第二、三支柱养老金制度发展不够充分，发挥的作用较为有限。为了进一步健全和完善中国多支柱的养老金体系，实现养老金体系的健康可持续发展，必须明确不同支柱在中国多支柱养老金体系中的功能定位，判断不同支柱养老金制度本身及相互协同发展所面临的困境与挑战，在此基础上，探讨养老金各支柱统筹衔接的路径，从而推动中国多支柱养老金体系的均衡发展。中国养老金体系包括城镇职工和城乡居民两种不同类型，因制度差异较大，本研究主要讨论的是面向城镇职工养老金体系。二、中国多支柱养老金体系功能定位（一）中国第一支柱基本养老保险制度功能定位1.满足国民基本养老收入保障的关键制度安排养 老 金 是 指 支 付 给 劳 动 者 用 于 退 休 或 失 去 劳 动能力后的定期或不定期现金流。其中，第一支柱基本养老保险制度是由政府立法实施的养老金制度安排，一般采取强制实施的方式。一般而言，基本养老保险制度由国家财政承担兜底责任，实施现收现付模式，具有一般公共服务的性质和较强的群体间收入再分配效应[3]，其核心功能在于保障老年人的基本生活需求[4]，并通过代际转移支付实现生命周期内的收入平滑[5]，即为国民的基本需求提供保障。2.实现全生命周期养老财富分配的有效路径第 一 支 柱 基 本 养 老 保 险 制 度 一 般 是 通 过 国 家强制力建立并提供财政支持的制度安排，是人们年轻时预先积累的用于退休阶段的收入，目的是防范老年收入不稳定性和长寿风险，在实现收入再分配和保障社会公平方面具有