中国与欧盟的排放交易体系比较研究

中德能源转型研究项目 版本信息 发行方德国国际合作机构（GIZ）伯恩与埃施伯恩，德国 项目名称：中德能源转型研究项目项目负责人：Markus Wypior邮箱：markus.wypior@giz.de塔园外交办公楼2-5朝阳区亮马河南路14号北京，中国邮编：100600www.energypartnership.cn 发行时间2025年8月 设计与排版Heimrich &Hannot GmbH 作者Tina Bayer, Kilian Rützel, Pascal Hader-Weinmann, Thea Barnitzke德国能源署(dena) 翻译与协调刘雪玲，陈彦霖，何海盈 本报告全文受版权保护。截至本研究报告发布前，德国国际合作机构和相关作者对出版物中所涉及的数据和信息进行了仔细研究与核对，但不对其中所涉及内容及评论的正确性和完整性做任何形式的保证。本出版物中涉及到的外部网站发行方对其网站相关内容负责，德国国际合作机构和相关作者不对其内容承担任何责任。本文中的观点陈述不代表委托方的意见。对于图例是否最新、正确或者完整，以及由其使用造成的任何直接或间接损害，德国国际合作机构和相关作者概不承担任何责任。 目录 1引言........................................................................................................4 2排放交易体系的功能...........................................................................................5 3.1欧盟排放交易体系分析............................................................................................73.2中国排放交易体系分析...........................................................................................133.3欧盟与中国排放交易体系的比较...................................................................................16 4未来中国排放交易体系的可能发展方向..........................................................................19 4.1中国排放交易体系未来发展范围...................................................................................194.2中国排放交易体系未来设计方向...................................................................................19 5结论.......................................................................................................20 6缩略语表...................................................................................................21 1引言 与美国、印度并列，欧盟和中国是全球温室气体排放量最大的两个地区。由于这两个地区均已建立排放交易体系（ETS），因此，对两者进行比较能帮助我们深入了解他们的设计特点，并为中国排放交易体系的未来发展提供重要参考。欧盟排放交易体系（EU ETS）是全球最为成熟的排放交易体系，自2005年实施以来，已经历了多个阶段，并进行了一系列调整。本报告的比较基于当前EU ETS体系，但仍需注意的是，两地区的ETS体系仍在不断发展变化，比较结果会受到政策设计、政治体制和发展阶段等因素的影响。自2013年以来，中国在多个地区开展的碳市场试点项目为构建全国排放交易体系积累了宝贵经验；中国排放交易体系于2021年正式投入运行。然而，通过研究中国与欧盟ETS体系的异同，仍能为中国ETS的发展，尤其是在提高减排效果方面提供有益启示。 世界气象组织（WMO）发布的气候年度报告显示，2024年全球平均气温较工业化前水平高出1.45℃，超越2023年，成为有记录以来最热的一年。此外，过去十年是有记录以来最热的十年。极端天气和气候事件导致了经济损失和人员伤亡，对社会经济造成了巨大的负面影响；粮食安全问题持续加剧，气候危机引发的流离失所问题也愈加紧迫，弱势群在气候变暖的影响下遭受了最为严峻的挑战（WMO，2025）。 将目光聚焦于欧洲，气候变化带来的影响显而易见。自2020年以来，欧洲经历了有纪录以来最热的三年。极端热浪、大规模野火、洪水和干旱给社会造成了巨大的负面影响。2024年，因暴风雨和洪水造成的死亡人数高达335人，共有435,000人受到此类事件的影响；此外，42,000人受到了野火的影响。直接经济损失约134亿欧元（约1043.5亿元人民币）1（C3S，2025)。2023年亚洲年平均温度达到有记录以来的第二高，其中部分地区（包括中国东部）的气温明显高于常年水平。同年，中国西南部地区遭受了持续干旱，几乎每月的降水量都低于正常水平。纵观整个亚洲地区，2023年因极端天气导致的死亡人数超2,000人，其中多数死亡案例由洪水导致，超900万人直接受到其影响（WMO，2024a）。 本报告首先简要介绍了排放交易体系的功能，并概述了欧盟和中国排放交易体系（ETS）运作的气候数据框架。随后，报告分析了两国ETS政策发展及设计特点。在此基础上，围绕两个体系展开比较，并为相对较新的中国ETS体系提出了未来发展的可能方向。 从极端天气到全球气温上升的气候变化，给社会带来了一系列严重后果，如人员死亡、流离失所、饥荒、经济损失等。因此，气候保护，特别是温室气体（GHG）的减排，已成为当前全球最为紧迫的任务之一。在众多气候保护措施中，排放交易体系（ETS）的作用正日益凸显。目前，已采用排放交易体系的国家、联邦州和地区约占全球GDP总值的58%，全球三分之一的人口生活在已实施ETS的区域。当前，全球共有38个已投入运行的排放交易体系，另有11个正在开发，9个正在考虑设计中（ICAP，2025a）。这些排放交易体系和其他碳定价机制（如碳税和碳抵消机制）覆盖了全球约24%的排放量（世界银行，2024）。专家们一致认为碳定价机制是实现气候保护目标的有效工具（斯泰克梅瑟等，2024）。ETS体系的一个主要优势在于，能为实施地区带来额外收益。2024年，全球ETS收益已接近650亿欧元2（合约5047.5亿元人民币）。2007至2024年间，ETS体系共筹集资金超过3450亿欧元（约合人民币2.68957万亿元）。其中，约一半收益用于资助气候和自然相关的项目（ICAP，2025a）。 2排放交易体系的功能 排放交易体系（ETS）是一种市场导向的政策工具，目的是激励减排。与其他碳定价工具类似，ETS依据“污染者付费原则”来调整商品与服务的价格（巴兰齐尼等，2017），生产者能够将外部成本内化从而调整其决策。与设定固定碳价的碳税不同，ETS是最具成本效益的激励措施（国际能源署，2020年）；此外，在总量控制的交易体系下，ETS还能确保排放总量不超过预定的上限，明确能实际达到的减排目标。 为证明其合规性，参与实体有义务提交年度排放报告。如果参与实体的实际排放量低于其持有配额的数量，那么剩余的配额可以拿到二级市场出售给其他参与者。因此，排放量较低的实体会有动力进一步减少排放，而排放成本较高的实体则可以通过从市场购买额外的配额来满足合规要求。（ICAP，2024a；纳拉西曼等，2018）。 配额结转机制（Banking）允许配额在不同交易周期之间进行转移，该方法的引入能够提高二级市场的整体效率。企业可以将配额保留至未来的交易周期，从而使企业能在未来出售或自己使用这些配额。理论上这有助于平抑市场价格波动，并减少交易周期之间的摩擦，从而通过市场价格传递出更强烈、持续的稀缺信号。相反地，借贷机制（borrowing）则允许企业提前借用未来的部分配额，从而使企业能灵活地调整自身地合规策略。然而，由于短期内无法进行足够的减排，借贷机制可能会推迟减排目标的实现，从而影响ETS环境目标的实现。因此，多数ETS选择禁止或限制使用这一方法。为了提高系统的整体效率，另一种做法是引入“空间灵活性”或“部门灵活性”措施，碳抵消（offsetting）机制下，企业能通过在ETS规定范围之外的减排项目进行投资，从而抵消自身的碳排放。企业可以通过参与碳抵消项目来获得经政府认证或得到政府认可的碳信用。企业获得的碳信用不仅可以在市场上进行交易，还可以用来抵消自己在ETS框架下的排放义务，从而满足合规要求。为了确保碳抵消项目在实施过程中的灵活性与环境气候目标保持一致，项目需具备高度的诚信与可靠性。 ETS体系可以分为两类，一是基于碳基线与信用额度的ETS（如，中国排放交易体系），二是基于限额与交易的ETS体系（维斯韦格，2011）。限额与交易（C&T）是最常见的形式，代表性案例包括欧盟和加利福尼亚州的ETS体系；该体系存在一个排放上限（cap），约束该系统或某些特定经济领域内允许的排放总量，排放总量会被转化为排放配额，并分配给ETS的参与方。在 C&T模式下，排放上限会定期降低，从而确保排放量能逐步减少，进而助力实现气候目标。排放配额有两种初期分配方式：一种是免费分配（即“祖父法”），另一种是通过拍卖方式进行分配，后者能为监管机构带来收入（诺伊霍夫、马丁内斯、佐藤，2008）。对于碳基线与信用额度模式，温室气体没有排放上限，相反，如果企业的实际排放量低于基准线（通常根据历史排放数据或绩效标准设定），就可以获得减排信用。碳排放配额和碳信用可以在二级市场进行交易，转让给那些边际减排成本更高或排放量超过基准线的实体。 政府发放免费配额有两种方式，第一种方法是“祖父法（grandfathering）”，即以历史排放量作为配额划分的基准；第二种是“基准值法（benchmarking）”，根据排放强度或效率标准确定免费配额的比例。基准值法是根据企业的排放量，向那些低于特定排放水平的企业提供免费配额，该“特定排放水平”根据产品单位或排放强度来确定。基准值因行业而异，这取决于所采用的方法以及所追求的效率水平。第二种分配方式是拍卖，通过竞争性的投标过程分配排放配额。基于拍卖这一机制，能够为配额的初期分配构建一级市场。随后，排放实体可以在二级市场上进行配额交易。拍卖的优势之一是能为政府创收，并将这些收入重新用于气候相关项目的投资，或用于保护那些易受碳定价成本影响的脆弱行业、企业与家庭（欧盟委员会，2024a；纳拉西曼等，2018）。 大多数ETS采用混合分配模式，某些特定的行业实体可以在拍卖购买配额的同时，获得部分免费配额。通常，免费配额和拍卖配额的比例会随着时间的推移而调整，免费配额的占比会逐渐减少，拍卖配额的比例则相应增加（ICAP，2024a）。 信息资料框 欧盟与中国的气候数据框架 欧盟及其所有成员国均已签署并批准了《巴黎协定》（联合国条约汇编，2025）。欧盟由此设定了气候目标，力争到2050年成为全球首个气候中和的经济体和社会（欧盟委员会，2024b）。同欧盟一样，中国也签署并批准通过了《巴黎协定》，并承诺落实其碳中的目标（联合国条约汇编，2025），计划在2030年前达到二氧化碳排放峰值，并在20