公正转型的资金机制：国际案例研究

公正转型的资金机制：国际案例研究Financing Mechanisms for Just Transition: International Case Studies 苏亭、张静依、李晓真、何晓贝、邵丹青 执行摘要 目录 亮点 执行摘要..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.��1Executive Summary�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.���31.引言�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�52.研究问题及方法�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.73.公正转型资金机制的国际经验.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�94.讨论与下一步.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.15附件：研究方法和数据来源.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.17注释..�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.21参考文献.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.�.21致谢�. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23 目前，全球已有6个经济体（涵盖32个国家）建立了较为完整的公正转型资金机制，包括加拿大、欧盟、苏格兰（英国）、南非、印度尼西亚（以下简称印尼）和越南。本文以这6个经济体为案例，横向对比了各经济体的公正转型资金机制的目标、资金投向、资金来源和资金模式。 ▪发达国家和发展中国家都认识到公正转型的重要性，但是二者筹措资金的能力大相径庭。在国家自主贡献中提及公正转型的发达国家中，有91%建立了公正转型的资金机制，相比之下，发展中国家只有12.5%。 ▪对比资金投向发现，公正转型资金的投资领域多样，可再生能源与创造就业是各案例的主要投资方向。发展中国家公正能源转型伙伴关系（JETP）案例的投向相对单一，更加聚焦能源领域，对于技能培训、社会基本服务和非能源领域的经济多元化项目支持有限。这一方面体现了各国发展阶段和能源结构的差别，另一方面也暴露出发展中国家存在资金短缺和制度性障碍等问题。 “工作论文”包括初步的研究、分析、结果和意见。“工作论文”用于促进讨论，征求反馈，对新事物的争论施加影响。工作论文最终可能以其他形式进行发表，内容可能会修改。 引用建议：引用建议：苏亭、张静依、何晓贝、李晓真、邵丹青. 2025.“公正转型的资金机制：国际案例研究.”工作论文，北京：世界资源研究所. https://doi.org/10.46830/wriwp.23.00118. ▪公正转型资金的资金来源以公共资金为主，但仅有公共资金参与的案例（加拿大、苏格兰和越南）资金总量较少，而私营部门融资占比相对较高的案例（欧盟、印尼和南非）资金总量较大。这说明，仅依赖公共资金难以实现大规模融资，而通过协调公共资金与私营部门资金开展联合投资，能够实现资金规模的增长。 ▪公正转型资金的资金模式以财政拨款/赠款和优惠贷款为主。其中，发达经济体主要依托中央政府财政拨款和优惠贷款；而发展中国家则依靠债务工具（如优惠贷款和非优惠贷款），面临资金成本较高和债务可持续性较差等挑战。 主要结论 背景 在全球气候治理的大背景下，“公正转型”的概 念 逐 渐主流化，其内涵也逐步从最初以就业和劳动力保护为核心，逐步扩展为针对受气候转型负面影响大的脆弱群体 和脆弱社区所采取的一系列经济社会保护措施。一方面，公正转型需要大量资金，而资金 缺口是制约公正转型的核心 瓶颈。因此，在推动国际 气候 治 理 进程和各国制定气候 战 略的过程中，资 金一直是其中的关键议题。然而，发达国家和发展中国家对于公正转型的理解存在差异，使得双方在公正转型中的资金问题方面也存在较大分歧和争议。发展中国家认为应在“共同但有区别的责任原则”下讨论公正转型，强调发达国家出于历史责任应为发展中国家转型提供技术转移和资金支持，保障发展中国家的发展权。而发达国家在公正转型方面则更侧重于案例和经验分享，希望通过能力建设的方式推动发展中国家提高减排雄心。另一方面，在各国国内，低碳转型对脆弱行业和人群的负面影响往往是制约一国推动转型的瓶颈。因此，各国需要通过构建合理的资源配置和再分配机制，即“资金机制”，实现更公平的成本分担。换句话说，建立起“公正”的气候资金机制，是鼓励各国、各部门、各群体参与到气候转型行动中的必要条件。 ▪全球有65个国家在国家自主贡献中提及公正转型，其中33个为发达国家，32个为发展中国家。据本文的检索与分析，截至2025年6月，在上述65个国家中，共有30个发达国家和4个发展中国家（均为JETP国家）建立了针对公正转型的资金机制，占比约为91%和12.5%。这反映出发达国家和发展中国家在公正转型资金议题上存在的差异和分歧，也反映出发展中国家在把政治意愿转变为资金行动时所面临的挑战。▪ 对比各案例目标发现，发达国家更关注地区间差异，发展中国家则以国家经济发展和能源安全为核心，关注弱势群体，但是并不聚焦地区间差异。▪ 对比资金投向发现，公正转型资金的投资领域多样，可再生能源与创造就业是各案例的主要投资方向。发展中国家JETP案例的投向相对单一，更加聚焦能源领域，对于技能培训、社会基本服务和非能源领域的经济多元化项目支持有限。这体现了发展中国家将能源安全和经济发展作为优先事项，也暴露出发展中国家存在资金短缺和制度性障碍等问题。▪ 对比资 金 来 源 发 现，支持 公正 转 型的资 金主要 来自公共部门。具体而言，发达国家的资金主要来自中央财政和政策性银行，发展中国家则以双边和多边公共资金为主。从实际案例来看，仅有公共资金参与的案例（加拿大、苏格兰和越南），资金总量较少；而私营部门融资占比较高的案例（欧盟、印尼和南非），资金总量较大。这说明，仅依 赖公共资金难以实现大规模融资，而通过协调公共资金与私营部门资金开展联合投资，能够实现资金规模的增长。▪ 目前，公正转型资金机制的相关研究尚存不足：一是缺少对一国内部如何利用本国资金进行公正转型的研究；二是现有讨论多聚焦撬动私营部门投资，却忽视公共财政的统筹作用；三是案例研究较为零散，缺乏对资金来源、工具及投向的整体分析。 在此背景下，本文旨在厘清公正转型资金机制的定义、框架与模式，以填补现有研究空白，为政策制定提供理论支撑。本文将公正转型资金机制定义为：“各国在从传统化石能源向清洁能源转型的过程中，通过来自公共、私人或其他来源的本国或者跨国资金支持，所构建的用于落实该国公正转型战略的综合性资金安排。” 对比资金模式发现，公正转型资金的资金模式以财政拨款/赠款和优惠贷款为主。其中，发达经济体主要依托中央政府财政拨款和优惠贷款；而发展中国家则依赖优惠贷款甚至非优惠贷款（如商业贷款），面临资金成本较高和债务可持续性较差等挑战。 关于本文 本文重点研究各国为支持公正转型所设计的资金机制。具体研究问题包括： 1.全 球 有 哪 些 较 为 完 整 的 国 家 层 面 支 持 公 正 转 型 的资金机制？2.这些资金机制的目标、资金投向、资金来源和资金模式是什么？它们有哪些共性和特性？ 本文期待通过对上述问题的解答，帮助读者更好地了解各国已有的公正转型的资金机制的设计框架和基本要素，为各国公正转型政策框 架的顶层决策者和财政金融领域的政策制定者提供参考。 EXECUTIVE SUMMARY Background Against the backdrop of global climate governance,the concept of “just transition” has become increasinglymainstream. It has gradually expanded from a focus onemployment and labor protection to a broader set ofsocioeconomic measures aimed at safeguarding vulnerablegroups and communities most affected by the adverseimpacts of climate transition. Just transition requiressubstantial capital, and the financing gap has emerged asa critical bottleneck. As a result, finance has consistentlyremained a central issue in advancing international climategovernance and shaping national climate strategies. However,differences in how developed and developing countriesconceptualize just transition have given rise to significantdivergences and disputes regarding finance. Developingcountries argue that just transition should be discussed underthe principle of “common but differentiated responsibilities”(CBDR), emphasizing that developed countries, by virtueof their historical responsibility, should provide technologytransfer and financial support to secure the right todevelopment in the Global South. In contrast, developedcountries tend to stress case studies and experience-sharinginstead of providing finance or technology transfer, withthe aim of encouraging developing countries to raise theirmitigation ambition. Having a clear picture of existing justtransition finance mechanisms will help both sides to bettercommunicate with each other. Highlights ▪Just transition requires substantial capital, and the financ-ing gap has emerged as a critical bottleneck to advanceinternational climate goals and shaping natio