探索建立中国公正转型的资金支持机制——以山西省为典型案例

Exploring a Just Transition Funding Mechanism in China:A Case Study of Shanxi Province 北京大学国家发展研究院宏观与绿色金融实验室2025年4月 课题总顾问： 马骏中国金融学会绿色金融专业委员会主任、北京大学国家发展研究院宏观与绿色金融实验室主任、北京绿色金融与可持续发展研究院院长 课题组成员： 何晓贝北京大学国家发展研究院宏观与绿色金融实验室副主任李丽娜北京大学国家发展研究院宏观与绿色金融实验室高级研究专员张静依北京大学国家发展研究院宏观与绿色金融实验室中级研究专员李晓真世界资源研究所可持续投融资部门项目总监苏亭世界资源研究所可持续投融资部门研究员 致谢： 本研究系在世界资源研究所资助的“探索建立中国公正转型的资金支持机制”项目的基础上形成，由北京大学国家发展研究院宏观与绿色金融实验室课题组撰写。课题组特别感谢世界资源研究所方莉专家对本课题的指导。课题组同时感谢陈少强（中国财政科学研究院）、李默洁（中国财政科学研究院）、陈健鹏（国务院发展研究中心）、韩文亚（生态环境部环境与经济政策研究中心）、杨毅（中国人民银行山西分行）、董文娟（清华大学）、陈丹（北京大学）、孙亦军（中央财经大学）、张莹（中国社会科学院）、寇静娜（太原理工大学）、石蓉（联合国开发计划署）、张星（亚洲基础设施投资银行）、李莹（山西科城能源环境创新研究院）、吕彤（长治能源革命研究院）、陈姝昀（法巴农银理财）、吉红洁（山西大学）等专家的指导和建议；文责自负。 北京大学国家发展研究院宏观与绿色金融实验室成立于 2021 年，致力于宏观金融与绿色金融的政策研究，努力成为相关领域的世界一流智库，为国内政府部门与监管机构提供高水平的政策研究成果及建议，同时积极推动相关领域的国际合作与交流。本实验室长期开展宏观金融与绿色金融的自主研究，同时接受各级政府、金融监管部门和金融机构的课题委托。实验室积极参与和支持人民银行和监管机构在宏观金融和绿色金融方面的研究，近年的研究重点包括宏观经济、金融风险、转型金融、绿色金融、绿色金融科技、气候政策、货币政策等。 版权声明： 本报告版权属于北京大学国家发展研究院宏观与绿色金融实验室。转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字、图表或者观点的，应注明“来源：北京大学国家发展研究院宏观与绿色金融实验室”。 摘要........................................................................................... 6 一、.研究背景及问题提出............................................................... 7 二、.山西省煤炭经济和资源财政概览................................................ 9 (一)煤炭是山西经济的支柱产业...............................................................9(二)煤炭是山西财政的支柱税源............................................................ 111.山西省一般公共预算收入依赖煤炭产业..................................... 112.山西省对土地财政依赖度低，当前政府债务压力不大............. 13 三、.山西省财政收支平衡压力趋势预测.......................................... 14 (一)历史上全国煤炭需求与山西GDP增速的关系................................ 14(二)山西省GDP增速与财政收支变化关系............................................ 16(三)2060年的基准假设............................................................................ 16(四)经济多元化和BAU情景分析与结果................................................. 17 四、.山西省已有的“类公正转型”政策梳理.................................... 20 (一)去产能时期的山西省煤炭职工安置政策........................................ 201.去产能时期职工安置政策............................................................. 202.去产能时期职工安置政策的资金来源......................................... 223.职工安置政策面临的问题和挑战................................................. 22(二)山西省已有的产业转型发展政策.................................................... 231.近年来产业转型发展政策............................................................. 232.产业转型政策的资金来源............................................................. 253.产业转型政策面临的挑战............................................................. 25 五、.财政金融政策支持公正转型的可行性方案................................. 28 (一)支持公正转型的资金来源................................................................ 281.中央财政支持对缓解山西省转型资金的压力至关重要............. 282.地方自主财力对确保山西省转型资金可持续至关重要............. 293.社会资本参与对推动山西省产业多元化发展至关重要............. 29(二)提高公正转型资金使用效率的可行性方案.................................... 301.山西省政府应压实地方社保支出责任，确保全省煤炭行业低碳转型过程的公平性............................................................................ 302.山西省地方各级政府及金融机构应发挥金融服务作用，促进全省产业结构多元化............................................................................ 31 六、.附件.................................................................................. 33 附 1：中国GDP增速预测................................................................. 33附 2：山西省金融机构和省级政府投资基金运行审计情况（2021年-2023年）...................................................................................... 34 七、.参考文献............................................................................ 35 摘要 实现碳达峰碳中和目标是我国经济社会发展的重大决策。在低碳转型进程中，对煤炭资源依赖度高、产业结构偏重的地区将面临较大的转型压力，山西省是典型案例。本文的情景分析显示，在碳达峰碳中和的情景下，若山西省未能有效破除“一煤独大”格局、加快产业机构多元化转型进程，至 2050 年后，山西省的 GDP 可能出现负增长态势，地方财政压力显著加剧，进而影响政府在社会保障与产业升级方面的职能发挥。为此，如何在实现双碳目标的同时保证山西等资源型地区的稳定和可持续发展，亟需政府的长远规划和政策支持。 本文的政策建议包括两个方面。一是构建多元化的资金来源，包括强化中央财政支持、提升地方自主财力以及促进社会资本参与；二是提高资金使用效率，优化社会保障支出以及强化金融服务，推动“公正的”低碳转型和地区可持续发展。 研究背景及问题提出 低碳转型对不同国家、地区、人群的影响是不均衡的。部分地区和群体，尤其是依赖煤炭等化石燃料生产的地区和居民，将承担更高的转型成本。“公正转型”是指在气候转型过程中，需要考虑到社会公正性，保护受气候转型负面影响大的脆弱群体和脆弱社区，并采取相应的经济社会措施 (Vilja，2023)。早在 2015 年，《巴黎协定》已将“公正转型”纳入案文 (UNFCCC, 2016)。近几年，欧盟、苏格兰等发达经济体出台了支持公正转型的财政和金融措施，用以支持该经济体内部的高碳产业密集地区、化石能源矿区的经济转型 (EuropeanCommission, 2021; Scottish Government, 2023)。 双碳目标下，中国要想实现公正、有序的转型，同样面临严峻挑战。“2030年碳达峰，2060 年碳中和”的目标意味着中国经济结构在未来三四十年间将经历急速的产业转型，新能源、新型储能等绿色产业会加速兴起，而传统的高碳产业将面临不断上升的减排成本约束，煤炭等传统化石能源在能源系统中的比例也将不断降低。这样的转型会降低全国化石燃料尤其是煤炭的需求，对发展依赖于煤炭的地区的经济、财政、就业造成很大冲击。山西、内蒙古、陕西、新疆四省的煤炭产量占我国原煤全部产量的 80% 以上 ( 中国煤炭工业协会 ,2024)，这几个省份的煤炭采选业占当地经济、财政、就业的比重也处于全国最前列 ( 北京大学能源研究院 & UNDP, 2024)。 如若不能实现经济多元化转型，这些省份将面临经济萎缩、财政缺口扩大、就业岗位大量流失等问题；若在中央层面缺乏“公正转型”的顶层设计，山西等地很可能面临较大的财政压力，甚至影响政府职能的发挥。因此，探索建立合适的财政金融措施，对推动煤炭资源型地区和高碳产业密集地区的公正转型至关重要。 基于上述分析，本文选择山西省作为重点研究对象，探索构建中国公正转型资金支持机制的路径。我们选择山西省主要由于该省份的地方经济、财政、就业对煤炭的依赖最为集中，远高于其他省份，降低碳排放总量和强度的压力也在全国各省中排名前列，是中国低碳转型压力最大的省份之一。 近年来，也有不少中国学者开始关注中国的公正转型政策研究。一些文献 专注于测算中国碳中和转型对煤炭和高碳产业的长期就业影响 ( 北京大学能源研究院 & UNDP, 2023; 袁佳等 , 2022; 袁家海等 , 2023)；也有学者测算了山西省在2030 年的经济和财政压力 ( 科城研究院 , 2024)。然而，鉴于中国仍保持经济较快增长的基本面，煤炭和高碳产业退出产生的就业冲击可能并非制约低碳转型的核心矛盾。随着碳中和目标的推进，相较于劳动力市场承压，资源型地区因传统支持产业收缩引发的经济降速和财政可持续挑战将更为严峻。值得注意的是，2030 年碳达峰之