方政府与城投企业债务风险研究报告－新疆篇

联合资信公用评级三部|魏兰兰|韩军 报告摘要 新疆维吾尔自治区（以下简称“新疆”或“自治区”）区域战略地位重要，资源禀赋优势明显，石油、天然气、煤炭、镍、铬和锂等矿产资源储量丰富，太阳能和风能资源丰富，形成了以农业为基础、工业为主导、服务业占重要地位的现代化产业体系。同时，“三基地一通道”“五大战略定位”“十大产业集群”“对口援疆”及各类经济促进政策助力区域发展。2024年新疆经济增速继续位于全国前列。 新疆财政自给能力弱，为提高收支平衡能力，一方面依托自身丰富的资源储备，增加国有资源（资产）有偿使用收入，并积极盘活存量土地资源，另一方面，积极争取上级补助收入，稳定且规模较大的上级补助收入有力保障了自治区经济社会发展。近两年，新疆获得的上级补助收入均在4000亿元以上，规模位居全国前十，2024年新疆获得的上级补助收入占综合财力比重约61.00%。2024年末，新疆地方综合财力对政府债务余额的覆盖能力位居全国中上游水平。 从各地州市经济及财政状况来看，新疆各地州市经济发展不均衡，产业结构区域差异较大，以乌鲁木齐市为中心的北疆地区经济实力相对较强。新疆各地州市一般公共预算收入均呈增长态势，但增速有所回落；大部分地州市政府性基金收入有所增长，但收入规模相对较小；上级补助收入在综合财政收入中占比均较高，南疆获得更多的上级补助资金支持倾斜。 债务方面，新疆积极采取多种措施，切实防范化解政府债务风险，持续贯彻落实自治区“1+7+14”化债方案，加快融资平台清退进度，发行地方政府置换债券，并实施全口径地方债务动态监测监管，项目穿透式监管、全生命周期绩效管理，债务风险整体可控。 从区域城投企业看，新疆存续发债城投企业的信用级别以AA为主，高级别城投企业集中在乌鲁木齐市，2024年新疆城投企业债券发行数量和规模同比均有所增长，债券融资净流入。2024年末，新疆发债城投企业全部债务规模有所下降，银行类债务有所压降，各地州市发债城投企业债务负担适中，但伊犁州和昌吉州存在较大的短期偿债压力；从支持保障能力看，乌鲁木齐市“发债城投企业全部债务+地方政府债务”/综合财力较高。 一、新疆经济及财政实力 1．区域特征及经济发展状况 新疆维吾尔自治区（以下简称“新疆”或“自治区”）区域战略地位重要，资源禀赋优势明显，为经济发展奠定基础；新疆产业基础坚实，初步形成了以农业为基础、工业为主导、服务业占重要地位的现代化产业体系，2024年经济增速继续位于全国前列；“三基地一通道”“五大战略定位”“十大产业集群”“对口援疆”及各类经济促进政策助力区域发展。 区域战略地位重要，资源禀赋优势明显，石油、天然气、煤炭、镍、铬和锂等矿产资源储量丰富，太阳能和风能资源丰富。新疆总面积166.49万平方公里，约占我国陆地总面积的六分之一，陆地边界线长5700多公里，系中国陆地面积最大、交界邻国最多、陆地边界线最长的省级行政区。新疆位于中国西北边陲，地处亚欧大陆腹地，国内与西藏、青海、甘肃等省区相邻，周边与蒙古、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦、印度、阿富汗8国接壤，是新亚欧大陆桥的必经之地、丝绸之路经济带核心区、西部大开发战略的重点地区及我国西北的战略屏障，区域战略地位重要。新疆资源禀赋优势明显，多项资源储量位居全国首位，辽阔的土地、充足的水资源以及丰富的能源和矿产资源成为新疆建设现代化产业体系及经济发展的重要支撑。 截至2024年末，新疆常住人口2622.8万人，较上年末增加24.8万人；城镇化率较上年末提高1.12个百分点至60.36%，但仍低于全国城镇化率（67.00%）。新疆生产建设兵团（以下简称“兵团”）是接受中央政府和自治区双重领导实行党政军企合一的特殊管理体制，在国家实行计划单列的特殊社会组织，承担着国家赋予的屯垦戍边职责，也是自治区的重要组成部分。截至2024年末，除第十一师和第十二师外，其余12个师均已实施“师市合一”管理体制1。 新疆经济总量处于全国下游，但增速位于全国前列。2024年，新疆完成地区生产总值20534.08亿元，位居全国各省第23位；增速为6.10%，位列全国第2位。2024年新疆三次产业结构由上年的14.3：40.3：45.4调整为12.5：39.6：47.9，当前新疆以农业为基础、工业为主导、服务业占重要地位的现代化产业体系初步形成，石油煤炭加工业、化学制品业、非金属制品业、有色金属加工业、农副食品加工业、纺织业等产业根基扎实。 新疆在国家战略中的重要地位持续提升，“三基地一通道”“五大战略定位”“十大产业集群”“对口援疆”与各类经济促进政策助力区域发展。党中央始终坚持从战略和全局高度审视谋划新疆工作，把新疆作为国家“三基地一通道”，确定了新疆在国家全局中的“五大战略定位”：打造亚欧黄金通道和向西开放的桥头堡、打造构建新发展格局的战略支点、打造全国能源资源战略保障基地、打造全国优质农牧产品重要供给基地、打造维护国家地缘安全的战略屏障，并给予一系列特殊政策支持，使新疆在国家战略中的重要地位持续提升。2024年，自治区党委着眼构建更好支撑高质量发展的特色优势现代化产业体系、更好服务党和国家工作全局，对原有产业集群优化完善，提出围绕油气生产加工、煤炭清洁高效利用、新型电力系统、绿色矿业及加工、先进制造和新材料等战略性新兴产业、粮食和食品加工、棉花和纺织服装、绿色畜牧产品和优质果蔬、文化和旅游、现代物流等方面建设“十大产业集群”。19个援疆省市及中央各有关单位贯彻党中央决策部署，坚持全面、精准、长期援疆，基于自身优势，结合当地资源禀赋和区位条件，引入龙头企业，推动上下游产业联动，同时从资金投入、人才培养、技术创新和管理经验等多维度支持新疆，为新疆“十大产业集群”建设提供了有力支撑，推动区域经济高质量发展，巩固了新疆在国家整体发展中的重要战略地位；2024年，19个援疆省市安排援疆资金近200亿元，举办中央企业产业兴疆推进会，与25家央企签署投资协议9400亿元。近年来，新疆出台了一系列关于鼓励类产业、园区（开发区）发展和农产品加工业等方面的促进政策，利好区域发展。 2．财政实力及政府债务情况 新疆财政自给能力弱，为提高收支平衡能力，一方面依托自身丰富的资源储备，增加国有资源（资产）有偿使用收入，并积极盘活存量产业用地土地资源，另一方面，积极争取上级补助收入，稳定且规模较大的上级补助收入有力保障了自治区经济社会发展。近两年，新疆获得的上级补助收入均在4000亿元以上，规模位居全国前十，2024年新疆获得的上级补助收入占综合财力比重约61.00%。2024年末，新疆地方综合财力对政府债务余额的覆盖能力位居全国中上游水平。 区域创收方面，2024年，新疆一般公共预算收入为2144.60亿元，在全国排名第22位，同口径增长10.5%，增速位居全国第3位，主要系非税收入大幅增长带动，收入构成中，新疆非税收入占比持续提高（2024年提高至41.52%）并位居全国前列，非税收入主要来自矿产权出让收益、水资源费收入及其他国有资源（资产）有偿使用收入；新疆政府性基金收入535.23亿元，较上年增长9.52%，收入规模在全国位居中下游，但增速在出让光伏、风电项目用地收入带动下位居全国第5位。 在税基相对薄弱、基础设施建设刚性支出、增加区属国有企业资本金注入以助力南疆高质量发展等因素的影响下，新疆财政自给能力弱（2024年末财政自给率为34.38%）。为提高收支平衡能力，一方面，新疆依托自身丰富的资源储备，挖掘财政收入增收潜力，2024年以来新疆加快战略性矿产资源勘探开发，出台推动矿业高质量发展政策措施，2024年全自治区出让矿业权558个、收益290亿元，同时积极盘活存量产业用地土地资源；另一方面，积极争取上级补助收入，近两年新疆获得的上级补助收入均在4000亿元以上，规模位居全国前十，有力保障自治区经济社会发展，2024年新疆获得的上级补助收入占综合财力比重约61%，在全国位居第9位（前8位中7个为化债重点省份），新疆上级补助收入主要为一般性转移支付收入，资金除用于基础设施建设外，更加侧重于保障基本民生、维护社会稳定和促进均衡发展。 政府债务负担方面。2024年末，新疆地方政府债务率（地方政府债务余额/综合财力*100%）和地方政府负债率（地方政府债务余额/GDP*100%）分别为158.49%和53.04%，在全国分别排名第11和第24（由低到高），新疆依托稳定且规模较大的上级补助收入，地方综合财力对政府债务余额的覆盖能力位居全国中上游水平。 二、新疆各地州市经济及财政状况 1．各地州市经济发展状况 新疆各地州市经济发展不均衡，产业结构区域差异较大，以乌鲁木齐市为中心的北疆地区经济实力相对较强，南北疆差距逐步缩小，东疆经济增速领涨全自治区；哈密市人均GDP领跑全新疆。 从行政区划看，新疆现有14个地州市，具体包括4个地级市、5个地区、5个自治州。按照地理位置可以划分为北疆、南疆和东疆。北疆包括乌鲁木齐市、伊犁哈萨克自治州（以下简称“伊犁州”）、克拉玛依市、博尔塔拉蒙古自治州（以下简称“博州”）、昌吉回族自治州（以下简称“昌吉州”）；其中，伊犁州行政区划为副省级，其下辖伊犁哈萨克自治州直属县市（以下简称“伊犁州直”）、阿勒泰地区和塔城地区。南疆包括巴音郭楞蒙古自治州（以下简称“巴州”）、阿克苏地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州（以下简称“克州”）、喀什地区及和田地区。东疆包括天山东段的哈密市和吐鲁番市。兵团是新疆的重要组成部分，现有14个师、179个团场，12个兵团管理的自治区直辖市，从地理位置来看，兵团下辖各师市在北疆、南疆和东疆均有分布。 北疆产业基础较好。从产业分布来看，新疆各地州市依托自身资源禀赋优势发展相关产业，拥有16个国家级高新区/经开区（含兵团）和96个省级新区/开发区（含兵团），以及上市公司66家（含兵团），其中北疆的上市公司数量以及国家级和省级园区数量多于南疆和东疆，产业基础较好。 首府乌鲁木齐市为新疆经济发展龙头，以其为中心的北疆地区经济实力相对较强，人均GDP远超南疆地区；政策支持下，南北疆差距逐步缩小；东疆经济增速领涨全自治区，哈密市人均GDP领跑全新疆。 从区域看，2024年北疆地区实现地区生产总值12680.94亿元（占全新疆的比重为61.8%），增长5.7%。首府乌鲁木齐市作为新疆的政治、经济、文化、科教和交通中心，其经济规模远远领先于其他各地州市，以其为中心的北疆地区经济发展水平整体相对较强，北疆地区人均GDP远超南疆地区。 2024年南疆地区实现地区生产总值6128.33亿元（占全新疆的比重为29.8%），增长6.0%。南疆地区交通及自然条件发展相对落后，近年来在稳定并发展南疆的中央政策基调下，国家出台了一系列支持南疆四地州（喀什地区、和田地区、阿克苏地区和克州）发展的优惠政策，包括自治区财力分配、重大基础设施建设配套资金安排和重大民生项目投入向南疆倾斜等，使得新疆南北差距逐步缩小，例如2024年自治区对南疆地区转移支付补助1780.73亿元（占自治区下辖地州市的比重为59.22%），但处于南疆边境地区且农业人口较多的喀什地区和和田地区人均GDP仍处于末位。 2024年东疆地区实现地区生产总值1724.81亿元（占全新疆的比重为8.4%），增长9.9%，东疆地区面积最小，但依托“新疆东大门”的交通枢纽以及能源资源优势，发展势头强劲，经济增速领涨全自治区。哈密市人均GDP领跑全新疆，吐鲁番市人均GDP亦处于较高水平。 新疆各地州市产业结构区域差异较大。昌吉州、克拉玛依市、巴州、哈密市和吐鲁番市依托油田、煤炭等能源矿产资源开发，第二产业占比较高；塔城地区因产业结构调整，由第一产业主导转变为第一产业占比略低于第三产业；其他地州市产业结构均以第三产业为主，但第三产业占比分化较大，其中仅乌鲁木齐市和和田地区第三产业占比超过60.00%。 2．各地州市财政实力及政府债务情况 （1）财政收入情况 新疆各地州市一般公共预算收入均呈增长态势，