地方政府与城投企业债务风险研究报告—青海篇

联合资信 公用评级一部|谢哲|张馨月 报告概要 青海省是联结西藏、新疆与内地的纽带，战略地位突出，资源禀赋优势明显。2024年，青海省经济总量及人均GDP处于全国下游水平，城镇化率较低。青海省第二产业平稳发展，第三产业对经济增长的支撑作用进一步增强。同期，青海省一般公共预算收入规模在全国排名靠后，财政实力相对较弱，财政自给率较低，政府性基金收入处于低位，上级补助对综合财力贡献大。2024年末，青海省政府债务负担较重。青海省作为12个化债重点省份之一，持续获得中央化债政策支持。青海省是涉及“一带一路”“西部大开发”等国家战略的重要省份，多项国家级规划政策落地助力区域发展。 青海省各州市经济发展水平分化大，发展相对不均衡，省会西宁市经济体量远超其他区域。除海南州和海北州外，2024年青海省其他各州市GDP增速均低于全国增速。省会西宁市以第三产业为主，第二产业占比持续提升，形成了以光伏、锂电、特色化工和合金新材料三个千亿级产业集群为主导的产业格局；受益于盐湖和新能源产业的快速发展，海西州的第二产业占比为全省最高。青海省各州市财政实力呈“北强南弱”格局，整体分化明显，西宁市综合财力规模相对其他州市规模较大。除海西州外，青海省各州市财政自给能力弱，对上级补助收入的依赖性强。 青海省存续发债城投企业仅有2家，均集中在西宁市，2024年发债规模同比大幅提升，债券净融资为负；2025年1－8月，青海省城投企业债券净融资规模仍为负。2024年末，青海省发债城投企业短期偿债指标较上年底有所改善但整体仍表现偏弱，短期偿债压力较大。西宁市的“综合财力”对“发债城投企业全部债务+地方政府债务”支持保障能力一般。 一、青海省经济及财政实力 （一）青海省区域特征及经济发展状况 青海省是联结西藏、新疆与内地的纽带，战略地位突出，资源禀赋优势明显。青海省经济总量及人均GDP处于全国下游水平，城镇化率较低。青海省第二产业平稳发展，第三产业对经济增长的支撑作用进一步增强。多项国家级规划政策落地助力区域发展。 战略地位突出，资源禀赋优势明显。青海省位于中国西北部，北部和东部同甘肃省相接，西北部与新疆维吾尔自治区相邻，南部和西南部与西藏自治区毗连，东南部与四川省接壤，是联结西藏自治区、新疆维吾尔自治区与内地的纽带，是“稳疆固藏”、维护边疆稳定的重要战略通道，战略地位突出。青海省总面积72.23万平方公里，占全国总面积的十三分之一，面积排在新疆维吾尔自治区、西藏自治区、内蒙自治区古之后，列全国各省级行政单位第四位，全省平均海拔3000米以上。青海省是长江、黄河、澜沧江的发源地，被称为“江河源头”，中国最大的内陆湖青海湖坐落其间，西部重要的生态安全屏障祁连山位居其北，资源禀赋优势明显。 青海省常住人口小幅净流出，城镇化率较低。截至2024年末，青海省常住人口593万人，比上年末减少1万人；常住人口城镇化率为63.86%，比上年末提高1.06个百分点，低于全国平均城镇化率水平（67.00%）。 青海省经济总量及人均GDP处于全国下游水平。2024年，青海省完成地区生产总值3950.79亿元，位居全国各省第30位；GDP增速为2.7%，增速低于全国平均水平。2024年，青海省人均GDP为6.66万元，在全国各省市自治区排名第24位，处于下游水平。2025年1－6月，青海省完成地区生产总值1875.68亿元，同比增长4.0%，经济保持发展。 呈现“三二一”的经济发展格局，第二产业平稳发展，第三产业对经济增长的支撑作用进一步增强，产业结构优化调整。青海省以自身资源禀赋为基础，形成石油天然气、水电、有色金属和盐湖化工四大支柱产业。近年来，青海省产业结构较为稳定， 三次产业结构由2022年的10.5:43.9:45.6调整为2024年的9.1:42.1:48.8，第二、三产业占比较高，第三产业已成为促进青海省经济发展的重要力量。与全国三次产业结构（6.8:36.5:56.7）相比，青海省第一、二产业占比偏高，第三产业占比偏低。2024年，青海省工业平稳增长，全省全部工业增加值1351.51亿元，同比增长2.4%；规模以上工业增加值同比增长0.9%。其中，从行业看，开采辅助活动业、非金属矿采选业和农副食品加工业增加值占比分别为95.2%、65.7%和31.4%，位居前三位；从优势产业看，新能源产业增加值同比增长18.5%，有色金属产业同比增长3.0%，钢铁产业同比增长4.8%；从产品产量看，规模以上工业主要产品中钢材产量同比增长93.1%，磷酸铁锂同比增长72.6%，精炼铜（电解铜）同比增长47.5%。同时，2024年青海省第三产业回升向好，全省服务业实现增加值同比增长2.3%，其中，金融业、房地产业、批发和零售业和交通运输、仓储和邮政业增加值较高，交通、信息、文化、旅游、娱乐等相关行业活力不断释放，对经济增长的支撑作用进一步增强。近年来，青海省加快调整产业结构，逐渐培育壮大新能源、新材料、装备制造、节能环保、信息产业等新兴产业。2025年上半年，青海省战略性新兴产业投资同比增长10.9%，高技术服务业投资同比增长46.9%，高技术制造业中，医药制造业同比增长6.3%；电气机械和器材制造业投资同比增长17.5%。 多项国家级规划政策落地助力区域发展。2005年10月，国务院六部委批准柴达木循环经济试验区成为全国首批13个循环经济试点园区之一；2007年12月，国务院六部委批准西宁（国家级）经济技术开发区为国家第二批循环经济试点园区，推动青海省形成以循环经济和工业园区经济为主的产业体系。青海省坚持生态优先原则，并紧抓“一带一路”历史机遇，加强与丝绸之路经济带沿线国家和地区的交流合作，力图把青海省建设成丝绸之路经济带的重要节点，将青海努力打造成“一带一路”上重要的物流转送中心，加强对外贸易和商务流动，输出资源性产品。2018年3月，国务院正式批复了《兰州—西宁城市群发展规划》，提出要把兰州—西宁城市群培育发 展成为支撑国土安全和生态安全格局、维护西北地区繁荣稳定的重要城市群。2019年5月，国务院印发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，从推动高质量发展、加大西部开放力度、加大美丽西部建设力度、深化重点领域改革等6个方面提出了多条举措，对新时代推进西部大开发形成新格局作出了部署。2023年12月，国务院正式批准了《青海省国土空间规划（2021－2035年）》，规划中提出“1群2区多点”的发展策略，对青海省未来的发展进行了全面布局。2024年8月，中共中央政治局召开会议，审议《进一步推动西部大开发形成新格局的若干政策措施》，指出准确把握西部大开发在推进中国式现代化中的定位和使命，保持战略定力，一以贯之抓好贯彻落实，聚焦大保护、大开放、高质量发展，加快构建新发展格局，提升区域整体实力和可持续发展能力。2024年12月，国务院正式批准了《西宁市国土空间总体规划（2021－2035年）》，将西宁定位为青海省省会、西北地区重要的中心城市、全国性综合交通枢纽城市，未来进一步推动南川、北川、东川片区产城融合发展，加强对县城的辐射带动能力，因地制宜发展县域经济、特色产业。 中央财政转移支付与专项资金拨付支持。青海省在国家发展全局中具有重要的政治和经济地位，国家对其资金及政策支持力度大，可持续性强。国家通过转移支付制度，支持青海省各项发展。2024年，青海省一般公共预算收入中上级补助收入为1715.79亿元，同比小幅下降0.63%。在专项资金拨付方面，党中央、国务院等通过国家公园专项资金、专项扶贫资金、数字经济发展专项资金、科技专项资金等提供资金支持，在自然保护、扶贫攻坚、数字经济、科技发展等方面助力青海省发展。 （二）青海省财政实力及债务情况 2024年，青海省一般公共预算收入规模在全国排名靠后，财政实力相对较弱，一般公共预算收入质量尚可，财政自给率较低，政府性基金收入处于低位，上级补助对综合财力贡献大；青海省政府负债率排名全国靠后，由于上级补助收入对综合财力形成的有效支撑，债务率处于全国中游水平；青海省作为12个化债重点省份之一，持续获得中央化债政策支持。 青海省政府负债率排名全国靠后，债务率排名全国中游（按照从低到高排序）。2024年，青海省地方政府债务率和地方政府负债率分别为160.04%和90.45%，在31个省（直辖市、自治区）中分别排名第13位和第31位。 青海省持续得到重点省份化债政策支持。2023年7月，中央政治局提出“制定实施一揽子化债方案”，通过特殊再融资债券、央行应急流动性金融工具（SPV）、协调金融机构对存量债务进行置换重组等一系列财政金融“组合拳”稳步推进地方债务风险防范化解工作。2024年11月，全国人大常委会批准通过12万亿元地方化债“组合拳”，批准增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，同时从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元；2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。青海省作为12个化债重点省份之一，持续获得中央化债政策支持。2023年、2024年和2025年1－8月，青海省分别发行特殊再融资债券96.00亿元、82.00亿元和73.00亿元；2024年争取新增政府债务限额430.00亿元，其中，专项债务限额260.00亿元。 二、青海省下辖州市经济及财政状况 （一）青海省各州市经济发展状况 青海省各州市经济发展水平分化大，发展相对不均衡，头部集聚效应明显，西宁市作为省会城市和全省经济中心，GDP规模远超其他州市。除海南州和海北州外，2024年青海省其他各州市GDP增速均低于全国增速。 青海省共辖2个地级市和6个自治州，按区域地理位置划分，北部区域包括西宁市、海东市、海西蒙古族藏族自治州（以下简称“海西州”）和海北藏族自治州（以下简称“海北州”），南部区域包括海南藏族自治州（以下简称“海南州”）、黄南藏族 自治州（以下简称“黄南州”）、果洛藏族自治州（以下简称“果洛州”）和玉树藏族自治州（以下简称“玉树州”）。从区域发展角度看，省会西宁市所在的北部区域经济实力显著强于南部区域，省内经济发展水平分化大。 根据《青海省国土空间规划（2021—2035年）》（以下简称“规划”），青海省构建“1群2区多点”战略布局。“1群”即河湟谷地城市群，包括西宁市4区3县、海东市2区4县，河湟谷地是青海发展最具潜力的区域，西宁市作为青海省省会，是河湟谷地城市群的龙头和中心，海东市则为副中心，西宁市和海东市协同互补，共同带动周边城市发展。“2区”分别是柴达木盆地城镇区和泛共和盆地城镇区，柴达木盆地城镇区包括海西州格尔木市、德令哈市、茫崖市、都兰县、乌兰县和大柴旦行委；泛共和盆地城镇区包括海南州共和县、贵德县、兴海县、贵南县，海北州海晏县、刚察县，黄南州同仁县、尖扎县，海西州乌兰县茶卡镇。柴达木盆地拥有丰富的盐湖资源、矿产资源和清洁能源，是青海省甚至全国重要的能源和化工基地，着力发展以资源型产业为主导的经济体系，同时注重环境保护与可持续发展，力图打造成为青海省西部重要的工业基地和资源深加工中心；泛共和盆地城镇区在青海省具备座中四联的区位优势，侧重于发挥其在农业生产、生态环境保护方面的潜力，通过加强基础设施建设，提升公共服务水平，吸引人才和资本流入，促进产业多元化发展。为实现青海省均衡发展，发挥高原生态及民族文化特色，规划还明确了“多点”布局，打造生态功能区和生态人文旅游共同体城镇，包括玉树州1市5县，果洛州6县，黄南州泽库县、河南蒙古族自治县，海北州祁连县、门源回族自治县，海南州同德县和海西州天峻县等 地区，主要是打造祁连山、环湖、唐蕃古道等生态廊道和人文廊道。 产业发展方面，受限于地理条件及资源禀赋，青海省各州市之间产业发展相对不均衡。省会西宁市以第三产业为主，第二产业占比持续提升，形成了以光伏、锂电、特色化工和合金新材料三个千亿级产业集群为主导的产业格局，集中了全省大部分的上市公司。海西州的第二产