地方政府与城投企业债务风险研究报告--山东篇

联合资信公用三部|谢艺菲|马成 报告概要 山东省经济总量稳居全国第3位，一般公共预算收入在全国排名前列；受土地及房地产市场环境影响，政府性基金收入有所下降。山东省交通发达，区位及港口优势助力重点产业发展，“新旧动能转换”持续推进，“十强产业”集群体系正式形成。山东省作为我国重要的工业基地和北方地区经济发展的战略支点，持续获得中央政策支持。2024年以来，山东省积极落实中央政治局会议部署的一揽子增量政策，争取多项资金，并陆续推出多批政策清单，以助力经济发展。 债务方面，2024年，山东省各地级市政府债务余额及债务率均有所增长，且增速普遍较快。山东省持续推进“一揽子化债方案”，2024年及2025年发行大规模隐性债务置换债券，“退平台”工作稳步推进。山东省加大对下转移支付力度，部分地市还从争取金融资源支持和盘活存量资产等方面进行风险防控。 从城投企业看，2022－2024年，山东省各地级市城投企业全部债务规模整体上呈上升趋势，但2024年增速有所放缓，银行借款和债券融资为主要融资方式，其他融资渠道占比有所下降。2025年1－9月，山东省部分地市城投企业债券净融资额由正转负，济宁市城投企业表现为较大规模债券净偿还。2025年6月末，青岛市、日照市和聊城市发债城投企业仍存在较大的短期偿债压力，青岛市和济南市2026年到期债券规模较大。济宁市自2023年以来筹资活动净现金流持续为负，日照市自2024年以来筹资活动净现金流由正转负。青岛市、济南市、威海市、泰安市“发债城投企业全部债务+地方政府债务”/综合财力指标超过500%，考虑经济发展潜力大且地方化债政策多项并举，发债城投企业风险整体仍然可控。 一、山东省经济及财政实力 （一）山东省区域特征及经济发展状况 山东省交通发达，区位及港口优势明显。2024年经济增速仍略高于全国平均水平，经济总量稳居全国第三。山东省新旧动能转换持续推进，相关政策利好区域发展，推动产业结构进一步优化。 山东省区位条件良好，陆路交通和水路交通较发达，海洋资源丰富，港口优势明显。区位方面，山东省地处我国东部沿海，地形以平原丘陵为主，可承接京津冀及长三角经济辐射；山东省地跨淮河、黄河、海河、小清河和胶东五大水系，海洋面积15.96万平方公里，近海海域占渤海和黄海总面积的37%，滩涂面积占全国的15%，海洋资源丰富。交通方面，山东省建设了较为完善的水陆空综合交通运输体系，为港口强辐射省份；“四横五纵”综合运输大通道加快贯通，省内高铁成环运行；至2025年，山东省基本建成互联互通的基础设施主骨架，深化实现“市市通高铁、县县双高速、户户硬化路”，在巩固现有的“四横五纵”综合运输通道基础上推动“四横五纵沿黄达海”。 山东省人口基数大，继续呈负增长，城镇化率略低于全国平均水平。根据《2024年山东省国民经济和社会发展统计公报》，2024年末，山东省常住人口10080.17万人，人口自然增长率为-1.67‰，继续负增长，总人口数仅次于广东省，居全国第2位； 山东省城镇化率较上年末提高0.95个百分点至66.48%，但仍低于全国城镇化率（截至2024年末全国常住人口城镇化率为67.00%）。 山东省经济稳步增长，经济总量居全国第三，人均GDP处于全国中上游水平。2024年，山东省完成地区生产总值98565.8亿元，GDP总量稳居全国第三；2024年山东省GDP增速为5.7%，较上年增速小幅下降，略高于全国平均水平；固定资产投资（不含农户）较上年增长3.3%，高于全国固定资产投资增速0.1个百分点。2024年，山东省人均GDP进一步提高至约9.78万元，排名全国第十一，处于中上游水平。2025年上半年，山东省实现地区生产总值50046亿元，同比增长5.6%，经济稳步增长。 数据来源：联合资信根据山东省统计公报整理 山东省海洋经济发展突出。2024年，山东省海洋经济实现生产总值18011.8亿元，居全国第二位，较上年增长6.1%，占GDP的18.3%，占全国海洋生产总值的17.08%，对全国沿海经济发展具有较为明显的推动作用。其中，海洋渔业、海洋化工业、海洋交通运输业、海洋旅游业4个千亿级支柱产业共实现增加值6249.3亿元，同比增长6.7%，占全省主要海洋产业增加值的77.5%；海洋渔业、海洋水产品加工业、海洋矿业、海洋盐业、海洋化工业、海洋电力业、海洋交通运输业7个产业增加值居全国第一。 山东省“新旧动能转换”持续推进，“十强产业”集群体系形成规模。近年来，山东省作为中国工业大省，产业结构不断转型升级，2024年三次产业结构由上年的7.1:39.1:53.8调整为6.7:40.2:53.1，仍以第二、三产业为主导，规模以上工业增加值位列全国第四。二产经济方面，山东省进一步推进“新旧动能转换”，化解钢铁、煤炭、 电解铝等过剩产能，着力布局“十强1”型新兴产业，以新技术、新产业、新业态和新模式为代表的“四新”经济逐步成为经济增长的源动力。2024年，山东省规模以上工业增加值同比增长8.3%，其中高技术制造业增加值比上年增长12.1%，占规模以上工业增加值的比重为10.0%。2025年，山东省“十强产业”集群体系正式形成200个雁阵形产业集群、300家集群领军企业的总体格局。三产经济方面，2024年山东省实现服务业增加值52340.3亿元，对经济增长的贡献率为50.2%，其中交通运输仓储和邮政业、租赁和商务服务业、科学研究和技术服务业营业收入分别增长8.7%、10.8%和9.2%。 交通强国山东示范区及港口建设将助力重点产业发展。作为港口强辐射省份，2023年8月山东省首次提出世界级港口群建设三年行动方案，打造服务全球的一流港口基础设施，推进港口产业融合发展。2024年5月，习近平总书记在山东考察时指出，要发挥海洋资源丰富的得天独厚优势，打造世界级海洋港口群，打造现代海洋经济发展高地。2024年12月，山东省印发《交通强国山东示范区建设方案（2025-2035年）》，对未来十年交通强国山东示范区建设进行了科学谋划和顶层设计，将锚定打造交通强国山东示范区、率先实现交通运输现代化的总目标，加快构建现代化综合交通运输体系。 山东省获中央政策支持，新旧动能转化将进一步深化。2024年以来，山东省积极落实中央政治局会议部署的一揽子增量政策，争取多项资金，并陆续推出多批政策清单，以助力经济发展。2022年以来，国务院、财政部办公厅、银保监会三度发布《国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见》（国发〔2022〕18号）等文，进一步明确山东作为我国重要的工业基地和北方地区经济发展的战略支点，需进一步深化新旧动能转化，推动绿色低碳转型发展。2024年底，山东省人民政府办公厅印发《关于强化财政支持培育发展新质生产力的实施方案》的通知，拟充分发挥财政支撑、引导和保障作用，聚力支持因地制宜培育发展新质生产力。根据2025年山东省《政府工作报告》，2024年，山东省积极落实中央政治局会议部署的一揽子增量政策，争取新增专项债资金3903亿元，争取超长期特别国债资金383亿元，支持项目512个；实施设备更新项目7910个，完成投资4763.4亿元。山东省接续推出三批政策清单、151项务实举措，以促进经济巩固向好。2025年，山东省继续推出三批政策清单以促进经济稳健向好、进中提质。 （二）山东省财政实力及债务情况 2024年山东省一般公共预算收入排名全国第五；受土地及房地产市场环境影响，政府性基金收入有所下降；上级补助收入规模对区域财力有一定贡献。山东省综合财力居全国前列，政府债务负担处于中游水平。 山东省一般公共预算收入保持增长，规模居全国前列，财税质量尚可。2024年，山东省实现一般公共预算收入7711.74亿元，全国排名第五，增长3.3%；税收收入占比小幅下降至65.35%，财税质量尚可；财政自给率保持在60%左右。2025年上半年，山东省实现一般公共预算收入4435.97亿元，同比增长0.4%。 受土地及房地产市场环境影响，山东省2024年及2025年上半年政府性基金收入持续下降，规模居全国前列。2024年，山东省政府性基金收入实现4832.12亿元，居全国第三，较上年下降1.9%，主要系房地产市场低迷所致，其中国有土地使用权出让收入占比约为82%。2025年上半年，山东省实现政府性基金收入1172.71亿元，同比下降12%。 山东省综合财力持续增长，居于全国第五。山东省获得的上级补助收入规模较大，2024年为3877.80亿元，约占综合财力的25%。同期，山东省综合财力规模较上年继续小幅增长，在全国排名第五。 山东省整体政府债务负担处于全国中游水平。2024年，山东省政府债务规模、债务率和负债率均较上年有所提升，地方政府负债率（地方政府债务余额/GDP*100%）和债务率（地方政府债务余额/综合财力*100%）分别为33.29%和199.28%。 山东省持续推进“一揽子化债方案”，强化“三债统管”及“遏增化存”，2024年及2025年发行大规模隐性债务置换债券，“退平台”工作稳步推进，拟于2028年底前“清零”存量隐性债务。2024年4月，山东省人民政府发布《坚决贯彻落实总体国家安全观深化以高水平安全保障高质量发展的山东实践》，明确提出制定全省防范化解地方债务风险一揽子方案，强化政府债务、隐性债务、城投债务“三债统管”，坚决遏制增量、消减存量。根据《关于山东省2024年决算和2025年上半年预算执行情况的报告》及公开资料，2024年和2025年1－10月，山东省各发行1255亿元新增专项债券用于置换存量隐性债务。2025年6月，山东省人民政府印发《关于推进财政科学管理的意见》，意见中提及将严格落实一揽子化债方案，确保2028年年底前存量隐性债务“清零”。此外，2024年7月，在省财政厅指导下，山东省财金企业联盟正式成立，拟发起设立百亿元规模的互助增信基金，重点支持市县城投平台和国有企业化解流动性风险。2024年以来山东省已有多家城投企业实现隐性债务清零，根据企业预警通数据，截至2025年10月30日，山东省已有75家融资平台发布“市场化说明”。 二、山东省各地级市经济及财政实力 （一）山东省各地级市发展状况 山东省核心城市济南和青岛经济实力远超其他地级市且人口虹吸效应强，胶东经济圈整体产业基础较好、区位优势明显，省会经济圈中济南总部经济效应明显，鲁南经济圈经济实力相对较弱。 山东省共辖16个地级市，并在“十四五”期间构建了“一群两心三圈”的区域发展格局：“一群”即打造具有全球影响力的山东半岛城市群；“两心”即支持济南、青岛市建设成为国家中心城市；“三圈”即推进省会经济圈、胶东经济圈和鲁南经济圈一体化发展。 省会经济圈和胶东经济圈产业基础较好。从产业分布来看，山东省各地级市依托自身资源优势等发展相关产业，拥有1个国家级新区，29个国家级高新区/经开区以及上市公司311家。山东省各地级市针对“5+5”十强现代优势产业体系进行布局，其中青岛、济南及烟台市受益于本身产业基础及交通枢纽优势，其产业集群相对更为丰富。 省会经济圈和胶东经济圈经济实力较强，核心城市济南和青岛市经济规模处于领先水平，烟台市GDP突破万亿，鲁南经济圈经济实力相对较弱。从各地级市经济总量上来看，青岛市和济南市GDP规模均超过1.3万亿元，烟台市GDP规模超过万亿，分别约占山东省GDP的17.12%、13.86%和11.04%。省会经济圈中济南总部经济效应明显，产业体系完善，但其他地级市经济实力表现普遍位于山东省中下游。胶东经济圈中青岛区位优势显著，形成了港口物流、现代渔业、海水利用等特色经济为支撑的海洋经济产业，烟台及潍坊经济实力较强。鲁南经济圈中临沂、济宁及菏泽均位于中游以上水平，枣庄市GDP位于全省末位。2024年，山东省各地市GDP增速小幅下滑，增速普遍保持在5~6%左右。2025年上半年，各地市GDP继续增长，增速变化不大。 青岛和人口最少的东营人均GDP在全省中处于前列。2024年，东