地方政府与城投企业债务风险研究报告－湖南篇

联合资信公用评级一部|符蓉|刘卓雅 报告概要 湖南省具有承东启西、连南接北的枢纽地位，资源禀赋优势明显，2024年经济总量在全国处于中上游水平，呈现“三二一”的经济发展格局，但第三产业占比低于全国平均水平。在工业投资较快增长和基础设施投资加快恢复的带动下，2024年，湖南省固定资产投资增速由负转正。湖南省一般公共预算收入规模处于全国中游，税收收入贡献度尚可，但财政自给率较低，政府性基金收入持续下降，上级补助收入对地方综合财力贡献度较高，债务率较其他省份偏高。随着中部崛起战略、长江经济带发展战略等深入实施，湖南省经济实力有望进一步增强。 湖南省多项并举积极落实隐性债务置换及退平台政策，推动地方债务优结构、降成本，探索构建连环债清偿机制，落实大规模隐性债务置换政策，推进平台公司市场化转型，加强政府投资项目资金监管，严格控制新增村级债务。化债政策实施以来，湖南省发债城投企业利差大幅收窄，与山西省、安徽省、湖北省等中部地区省份利差逐渐持平；湘潭市作为化债重点区域，债务成本向低运行，债务来源结构优化，化债工作取得阶段性重要成果。 湖南省各地级市（州）经济和财政实力分化明显，省会长沙市经济和财力水平远高于其他区域，强省会优势明显。2024年，湖南省各地级市（州）整体税收收入贡献度较高，但多数地级市（州）政府性基金收入同比均大幅下降，大部分地级市（州）上级补助收入对综合财力的贡献度较高。2024年末，湖南省各地级市（州）政府债务余额均保持增长，政府债务率较上年底有所上升。 湖南省存续发债城投企业数量较多，主要分布在长株潭及湘北地区。受化债政策推动，2024年，湖南省各地级市（州）发债城投企业债券均表现为净偿还，其中债务规模相对较大的长沙市债券净偿还规模最大。2025年以来，多数地级市（州）发债城投企业短期偿债指标整体有所改善，债务期限结构优化成果显现，但整体短期流动性压力仍较大。 一、湖南省经济及财政实力 1．湖南省区域特征及经济发展状况 湖南省区位优势显著，具有承东启西、连南接北的枢纽地位，全省总面积居中部地区首位，资源禀赋优势明显，为经济发展奠定基础。2024年，湖南省经济总量在全国处于中上游水平，呈现“三二一”的经济发展格局，人均GDP在全国处于中游水平，固定资产投资增速由负转正。随着中部崛起战略、长江经济带发展战略等深入实施，湖南省相继出台实施方案对接国家战略，经济实力有望进一步增强。 区位优势显著，水陆空综合交通体系较为发达，资源禀赋优势明显。湖南省地处中国中部、长江中游，东接江西，西连渝黔，南邻两广，北靠湖北，呈“承东启西、连南接北”的“一带一部”区位特征，是三大国家战略的重要支撑点。全省总面积21.18万平方公里，占全国国土面积的2.2%，居全国第十、中部首位。交通方面，湖南省已形成立体交通网络，京广、沪昆等高铁干线交汇，湘江航道连通长江黄金水道，长沙黄花机场为中部重要航空枢纽，通江达海能力突出。湖南省资源禀赋得天独厚，被誉为“有色金属之乡”，省内河流众多，河网密布，洞庭湖与“四水”构成丰沛水系，坐拥张家界、凤凰古城等文旅资源。 人口规模较大，但城镇化率低于全国平均水平。2024年末，湖南省常住人口6539.0万人，比上年减少29.0万人，同比下降0.44%，其中，城镇人口4059万人，城镇化率62.07%，比上年末提高0.91个百分点，低于全国平均水平（67.00%）。 经济总量在全国处于中上游水平，人均GDP在全国处于中游水平。2024年，湖南省完成地区生产总值53231.0亿元，位居全国各省第10位，处于全国中上游水平；GDP增速为4.8%，低于全国平均水平。2024年，湖南省人均GDP为8.12万元，在全国排第14名，处于全国中游水平。2025年1－6月，湖南省完成地区生产总值26166.50亿元、同比增长5.6%。 呈现“三二一”的经济发展格局，第三产业占比低于全国平均水平。湖南省持续发挥农业大省优势，强化农业科技支撑，稳定粮食生产；同时巩固工业基础地位，重点发展高新技术产业，加快实施园区管理体制改革；结合地方资源禀赋推动传统服务业数字化进程，进一步聚焦产业结构优化升级。湖南省三次产业结构由2022年的9.6：36.5：53.9调整为2024年的9.2：36.7：54.1，第二、三产业占比上升，呈现“三二一”的经济发展格局。但与全国三次产业结构（6.8：36.5：56.7）相比，湖南省第一产业 占比偏高，第三产业占比仍偏低。湖南省作为农业大省，持续强化农业科技支撑，加强种业创新，推广农业机械化和智能化，落实国家粮食产能提升行动，加强对茶叶、中药材、南竹、畜禽、食用菌等优势特色产业的培育，加强水利、交通等农业基础设施建设，培养农业人才。同时，湖南省持续推进高新技术产业发展，加快推动产业转型升级，以先进制造业高地3大标志性工程为牵引，实施产业培塑行动；园区管理体制改革深入推进，贡献度、集聚度显著提升，园区规模工业增加值、税收增速分别高于全省2.2个和3.7个百分点，贡献了全省74.6%的规模工业增加值和40%左右的税收，长沙高新技术产业开发区和长沙经济技术开发区等6家园区入选全国先进制造百强园区；2024年，湖南省规模以上工业增加值比上年增长7.3%，其中，高技术制造业增加值增长13.7%，占规模以上工业的比重为14.1%，省级及以上产业园区工业增加值增长9.5%，占规模以上工业的比重为71.0%。近年来，湖南省进一步聚焦产业结构优化升级，推进先进制造业和现代服务业融合，围绕全省“4×4”现代化产业体系布局，推动传统服务业数字化，利用互联网、物联网等新技术，推动批发和零售业、交通运输等传统服务业转型升级，发展智慧交通、电商网购等新业态，利用省内旅游资源优势，释放文化活力，打造具有湖湘特色的文化旅游品牌。 得益于工业投资较快增长和基础设施投资加快恢复，2024年湖南省固定资产投资增速由负转正。其中2024年，湖南省固定资产投资（不含农户）同比增长2.8%。其中，工业投资同比增长9.5%（比全部投资快6.7个百分点，占全部投资的比重达45.9%），民生投资下降9.6%，生态环境投资增长31.2%，基础设施投资增长5.9%（比全部投资快3.1个百分点、比上年同期回升22.0个百分点），高技术产业投资增长7.4%（比全部投资快4.6个百分点）。全年房地产开发投资3350.6亿元，比上年下降13.0%，其中住宅投资2779.6亿元，下降11.5%。 国家战略与政策助力区域发展。随着中部崛起、长江经济带发展、中国（湖南） 自由贸易试验区、湖南湘江新区和洞庭湖生态经济区等国家战略和倡议的深入实施，湖南省相继出台招商引资、优化营商环境，促进产业融合升级、提振消费等政策方案对接国家战略。湖南省面临多重叠加的政策机遇，加之其独特的区位优势、交通及资源禀赋，经济实力有望进一步增强。 中部崛起战略。湖南是中部地区的重要省份，中部崛起战略为湖南提供了重要的发展机遇。以省会长沙市为代表，产业升级方面，长沙市实施制造强市战略，积极培育和发展新质生产力，成功创建3个国家级先进制造业集群，跃居全国先进制造业百强城市第5位；科技创新方面，长沙市集聚各类创新平台3412家，跃居全球科技集群百强榜第32位、全球科研城市第23位，为中部崛起战略贡献了长沙力量。 长江经济带发展战略。湖南省作为东部沿海地区和中西部地区过渡带、长江开放经济带和沿海开放经济带结合部，发挥区位优势，促进经济增长空间从沿海向沿江内陆拓展，促进东部、中部、西部协同发展，将长江经济带打造成为中国经济新支撑带。湖南作为长江经济带的中心支点、水资源十分丰富的中部地区省份，重点打造“五区”：现代农业示范区、传统产业转型升级的先行区、中部地区重要的物流聚散区、长江中游重要的新型城镇集群区、沿江流域绿色生态区。长江经济带发展战略对湖南水运发展、交通联合、产业融合和对外开放产生了显著影响。 湘江新区规划、洞庭湖生态经济区规划、中国（湖南）自由贸易试验区、中非经贸深度合作先行区等功能区发展规划。湘江新区是中部地区首个国家级新区，拥有5个国家级园区。2015年获批国家级新区以来，湘江新区地区生产总值至2024年翻了三倍，经济总量稳居国家级新区第6位。2014年4月，国务院批复洞庭湖生态经济区首期规划（2014-2020年），2023年1月续批《新时代洞庭湖生态经济区规划》至2030年，分阶段提出了到2025年、2030年的发展目标，并展望至2035年。其中，到2025年，洞庭湖生态经济区发展目标包括防洪减灾体系和水资源利用保护体系不断完善，污染物排放总量得到有效控制，粮食综合生产能力明显增强，绿色产业发展取得积极进展，基本公共服务均等化水平大幅提升，城乡居民收入与经济增长基本同步等，为湖南省“生态为民，生态惠民”发展指明方向。中国（湖南）自由贸易试验区服务国家战略聚焦湖南特色、发挥片区优势，实施“一产业、一园区、一走廊”三大战略，作为实施“三高四新”战略的重要载体。2024年1月，国务院同意在湖南建设中非经贸深度合作先行区，湖南成为中非贸易新前沿。 中央财政转移支付与专项资金拨付支持，多方面助力湖南省发展。湖南省在国家发展全局中具有重要的政治和经济地位，国家对其资金及政策支持力度大，可持续性强。国家通过转移支付制度，支持湖南省各项发展。2024年，中央下达湖南省转移支付4953亿元，同口径增长3.4%。在专项资金拨付方面，党中央、国务院等通过衔接推进乡村振兴补助专项资金、重大水利发展专项资金、交通运输发展专项资金等提供 资金支持，在乡村振兴、水利发展、交通发展等方面助力湖南省发展。 2．湖南财政实力及债务情况 2024年，湖南省一般公共预算收入同比增长，规模位于全国中游水平；税收收入贡献度尚可，但财政自给率较低，政府性基金收入同比下降，上级补助收入对地方综合财力贡献度较高。按照从低到高排序，2024年末，湖南省政府负债率排名全国中游，债务率排名全国靠后。 湖南省政府负债率排名全国中游，债务率排名全国靠后。2024年，湖南省地方政府债务率和地方政府负债率分别为201.3%和39.9%，按照从低到高排序，在全国（不含港澳台）省、市、自治区中分别排名第26位和第14位。 3.湖南省债务化解情况 湖南省多项并举积极落实隐性债务置换及退平台政策，推动地方债务优结构、降成本，探索构建连环债清偿机制，落实大规模隐性债务置换政策，推进平台公司市场化转型，加强政府投资项目资金监管，严格控制新增村级债务。化债政策实施以来，湖南省发债城投企业利差大幅收窄，与山西省、安徽省、湖北省等中部省份利差逐渐持平；湘潭市作为化债重点区域，债务成本向低运行，债务来源结构优化，化债工作取得阶段性重要成果。 湖南省积极响应化债政策，2023年中央“一揽子化债”政策出台次月，湖南省就原则通过全国首个省级化债方案，同时构建信息共享、覆盖全面的全口径地方债务监测监管体系，常态化动态监测存量地方债务化解、新增地方债务等情况，加强对融 资平台经营性债务压存量、控增量的动态监管。2025年3月，湖南省推出首个省级地方政府专项债“自审自发”试点方案，优化专项债限额分配，防范地方政府债务风险。《2025年湖南省政府工作报告》指出，湖南省统筹推进地方政府债务风险防范化解，隐性债务化解和平台公司退出任务超额完成。湖南省主要化债措施及成果总结如下： 落实隐性债务置换及退平台政策：湖南省充分利用地方政府债券作为化债工具，推进存量债务置换。2023年在“一揽子化债”政策窗口期集中发行特殊再融资债1122亿元，发行规模居全国非重点省份首位；2024年落地1437亿元特殊再融资债和463亿元特殊新增专项债；2025年前三季度发行1288亿元特殊再融资债和611.79亿元特殊新增专项债，构建持续发力的债务化解长效机制，推动债务优结构、降成本，全省每年降低债务利息近50亿元。湖南省明确融资平台退出标准，推进平台公司市场化转型，超额完成年度压降任务。 探索化债机制方面：湖南省将株洲作为探索构建“连环