地方政府与城投企业债务风险研究报告-新疆篇

联合资信公用评级三部|张博|刘康|马成 报告概要 新疆维吾尔自治区（以下简称“新疆”或“自治区”）区域战略地位重要，油气、煤炭和旅游等资源禀赋优势明显，陆路交通较发达，经济增速位于全国前列，人均GDP处于中游水平，第二、三产业是拉动经济增长的主要动力。从财政实力及债务情况看，2023年新疆一般公共预算收入稳定性尚可，但财政自给率低；土地出让收入有所下降，政府债务负担处于全国中游水平。 新疆被赋予“丝绸之路经济带核心区、国家重大战略安全保障要地”等战略定位，新疆“十四五”规划将自治区纳入国家丝绸之路经济带建设、向西开放的总体布局中统筹谋划。近年来，新疆出台了一系列关于自贸试验区、民营经济和普惠金融等方面的促进政策，利好区域发展。 新疆各地市（州）经济发展不均衡，乌鲁木齐市经济实力远强于其他地市（州）；克拉玛依市受益于丰富的矿产油气资源，人均GDP在自治区居首位。2023年，各地市（州）一般公共预算收入整体呈增长趋势，财政自给能力差异大；政府性基金收入有所下降；上级补助收入对综合财力的贡献度较高。 债务方面，新疆于2023年发行了56亿元的特殊再融资政府债券，并提出新疆将有序推进政府债务和隐性债务合并监管，遏制新增并按计划有序化解存量债务，鼓励有条件的地区提前化解隐性债务。新疆各地市（州）政府债务余额均持续增长，政府负债率有所上升。 从城投企业看，2023年，新疆城投企业债券发行数量和规模同比均有所下降；化债方案提出后，2024年1－8月，部分地市债券净融资规模超过上年全年；乌鲁木齐市城投企业发债净融资额占新疆的比重超80%，其他地市（州）发债规模较小。伊犁哈萨克自治州、博尔塔拉蒙古自治州和昌吉回族自治州发债城投企业存在较大的短期偿债压力。 一、新疆经济及财政实力 1．经济发展状况 新疆维吾尔自治区（以下简称“新疆”或“自治区”）区域战略地位重要，资源禀赋优势明显，陆路交通较发达，为经济发展奠定基础。经济增速位于全国前列，人均GDP处于中游水平，城镇化率偏低，第二、三产业是拉动经济增长的主要动力。 区域战略地位重要，资源禀赋优势明显，陆路交通较发达。新疆位于中国西北边陲，地处亚欧大陆腹地，国内与西藏、青海、甘肃等省区相邻，周边与蒙古、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、巴基斯坦、印度、阿富汗8国接壤，是新亚欧大陆桥的必经之地、丝绸之路经济带核心区、西部大开发重点地区及向西开放桥头堡，区域战略地位重要。新疆拥有经国务院批准对外开放的一类口岸共17个，其中航空口岸2个（乌鲁木齐、喀什），陆地边境口岸15个（霍尔果斯、阿拉山口等）。新疆总面积166.49万平方公里，约占我国陆地总面积的六分之一，边境线超5400公里，系中国陆地面积最大、交界邻国最多、陆地国界线最长的省级行政区。此外，作为中国五个少数民族自治区之一，根据第七次人口普查数据，新疆维吾尔、哈萨克、蒙古及回族等少数民族人口占比约六成。 此外，新疆生产建设兵团（以下简称“兵团”）是接受中央政府和自治区双重领导实行党政军企合一的特殊管理体制，在国家实行计划单列的特殊社会组织，承担着国家赋予的屯垦戍边职责，也是自治区的重要组成部分。截至2023年末，除第十一师和第十二师外，其余12个师均已实施“师市合一”管理体制1。 常住人口有所增长，城镇化率低于全国平均水平。截至2023年末，新疆常住人口2598万人，较上年末增加11万人，位列全国第21名。新疆城镇化率较上年末提高1.35个百分点至59.24%，但仍低于全国城镇化率（66.16%），其中乌鲁木齐市常住人口408.48万人，城镇化率96.56%。 经济总量处于全国下游，但增速位于全国前列，人均GDP处于全国中游水平。2023年，新疆完成地区生产总值19125.91亿元，位居全国各省第23位；GDP增速为6.80%，位于全国前列。2023年，新疆人均GDP为7.38万元，在全国排第16名（较2022年下降3位），处于中游水平。2024年1－6月，新疆完成地区生产总值9211.40亿元，按不变价格计算，同比增长5.4%，经济稳步发展。 2021－2023年，兵团分别实现GDP3395.61亿元、3500.71亿元和3696.58亿元，增速分别为8.0%、3.0%和6.9%。2023年，兵团第一产业增加值807.22亿元，增长5.5%；第二产业增加值1402.24亿元，增长7.6%；第三产业增加值1487.13亿元，增长7.1%。2024年上半年，兵团完成生产总值1261.5亿元，同比增长6.1%。 第二产业与第三产业支撑经济持续发展。近年来，新疆产业结构不断优化，2023年新疆三次产业结构由上年的14.7：41.1：44.2调整为14.3：40.3：45.4，第二产业与 第三产业同为新疆的经济发展支柱。当地丰富的油气、煤炭资源，在支持新疆的油气生产加工、煤炭煤电煤化工、绿色矿业等产业发展壮大的同时，也为新材料、新能源、先进装备制造等战略性新兴产业的增长奠定基础。第三产业方面，新疆第三产业增加值主要来自金融业、批发和零售业以及交通运输、仓储和邮政业等。 政策利好区域发展。新疆“十四五”发展规划指出，要以推进丝绸之路经济带核心区建设为驱动，把新疆纳入国家丝绸之路经济带建设、向西开放的总体布局中统筹谋划，丰富对外开放载体，提升对外开放层次，创新开放型经济体制，构建更大范围、更宽领域、更深层次的高水平开放新格局，推动天山北坡经济带、天山南坡产业带、南疆四地州和沿边境地区协调发展，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局。《新疆维吾尔自治区国土空间规划（2021－2035年）征求意见稿》将新疆的战略定位概括为“丝绸之路经济带核心区、国家重大战略安全保障要地、中华民族多元文化的传承地、生态文明示范区”。重大项目方面，2024年新疆计划实施430个重点项目，总投资3.3万亿元，计划当年完成投资3500亿元以上。近年来，新疆出台了一系列关于自贸试验区、民营经济和普惠金融等方面的促进政策，利好区域发展。 2．财政实力及债务情况 新疆一般公共预算收入规模保持增长，稳定性尚可，财政自给率低；土地出让收入有所下降。新疆综合财力有所增长，政府债务负担处于全国中游水平。 新疆一般公共预算收入保持增长，但规模排名靠后，财政自给率低。2023年，新疆一般公共预算收入为1945.09亿元，在全国排名第23位，同口径增长15.3%；税收占比保持在60%左右，一般公共预算收入稳定性尚可；财政自给率在30%左右，财 政自给程度低。2024年1－6月，新疆自治区一般公共预算收入1242.3亿元，同比增长11.7%。 受国有土地使用权出让收入下降影响，新疆政府性基金收入有所波动。新疆国有土地使用权出让收入占政府性基金收入比重在75%左右。2023年，新疆政府性基金收入488.73亿元，较上年增长4.14%，但国有土地使用权出让收入较上年下降4.78%。同期，新疆房地产开发投资完成额略有增长。2024年1－6月，新疆实现政府性基金收入182.9亿元，较去年同期下降4.8%，主要系受国有土地使用权出让收入下降影响。 新疆综合财力有所增长，规模排名全国中下游。2023年，新疆综合财力较上年增长12.46%，达6846.28亿元，在全国31个省市自治区中排名第22，居于全国中下游。 新疆整体债务负担处于全国中游水平。2023年底，新疆地方政府债务率（地方政府债务余额/综合财力*100%）和地方政府负债率（地方政府债务余额/GDP*100%）分别为149.65%和53.57%，在31省市中分别排名第17和第25（由低到高）。 二、新疆各地市（州）经济及财政实力 1．各地级市（州）经济发展状况 新疆各地级市（州）经济发展不均衡，分化较为明显，乌鲁木齐市作为首府，经济实力远强于其他地市（州）；克拉玛依市受益于丰富的矿产油气资源，人均GDP在自治区内居首位。 从行政区划看，新疆辖4个地级市、5个地区、5个自治州和11个自治区直辖县级市。按照地理位置可以划分为北疆、南疆和东疆。北疆包括乌鲁木齐市、伊犁哈萨克自治州（以下简称“伊犁州”）、克拉玛依市、博尔塔拉蒙古自治州（以下简称“博州”）、昌吉回族自治州（以下简称“昌吉州”）；其中，伊犁州行政区划为副省级，其下辖伊犁哈萨克自治州直属县市（以下简称“伊犁州直”）、阿勒泰地区和塔城地区。南疆包括巴音郭楞蒙古自治州（以下简称“巴州”）、阿克苏地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州（以下简称“克州”）、喀什地区以及和田地区。东疆包括天山东段的哈密市和吐鲁番市。从地理位置来看，兵团下辖各师市在北疆、南疆和东疆均有分布。 北疆相较于南疆产业基础较好。从产业分布来看，新疆各地市（自治州、地区）依托自身资源优势等发展相关产业，拥有12个国家级高新区/经开区和59个省级新区/开发区，以及A股上市公司60家，其中北疆的上市公司数量以及园区数量多于南疆，北疆产业基础较好。 首府乌鲁木齐市为新疆经济发展的龙头，以其为中心的北疆地区经济实力明显较强；政策支持下，近年来南北疆差距有所缩小；东疆经济实力位于自治区中下游，但增速较快。从区域看，首府乌鲁木齐市作为新疆的政治、经济、文化、科教和交通中心，其经济规模远远领先于其他各地市（州），以其为中心的北疆地区经济发展水平整体相对较强；而南疆地区大多为边境、荒漠地区，距离经济核心区较远，受制于交通及自然条件发展相对落后，近年来在稳定并发展南疆的中央政策基调下，国家出台了一系列支持南疆四地州（喀什地区、和田地区、阿克苏地区和克州）发展的优惠政策，包括自治区财力分配、重大基础设施建设配套资金安排和重大民生项目投入向南疆倾斜等，使得新疆南北差距逐步缩小。东疆地区整体经济实力位于自治区中下游，哈密市和吐鲁番市2023年GDP收入分别位列自治区地级市（州）中第八和第十位，但当期增速领涨全自治区。 克拉玛依市人均GDP远超其他地州。从人均GDP来看，得益于油田、煤炭等资源丰富但常住人口较少，2023年，克拉玛依市人均GDP在新疆排名第一且远超其他地州；哈密市、昌吉州和巴州人均GDP在新疆亦处于相对较高水平。农业人口较多的克州、喀什地区和和田地区人均指标仍处于全区末三位，且三者同处于南疆边境地区。 从三次产业结构看，新疆各地州市产业结构区域差异较大。克拉玛依市、哈密市和巴州依赖油田、煤炭等资源，第二产业占比较高。乌鲁木齐市、和田地区、克州和伊犁州直以第三产业为主；喀什地区、博州和阿勒泰地区第三产业占比亦接近50%；此外，塔城地区产业结构以第一产业为主，第一产业占比达41.3%。 2．各地市（州）财政实力及债务情况 （1）财政收入情况 新疆各地市（州）一般公共预算收入整体呈增长趋势，收入水平总体与经济发展程度相匹配，大部分地级市（州）非税收入占比较高，财政自给率差异大。 在经济发展的带动影响下，乌鲁木齐市和昌吉州一般公共预算收入远超其他地级市（州），且超过200亿元。2024年1－6月，新疆各地级市一般公共预算收入同比均有所增长，其中塔城地区和伊犁州直增速较高，分别达16.90%和12.60%。从一般公共预算收入构成看，新疆大部分地州市非税收入占一般公共预算收入的比重整体偏高，受经济下行和留抵退税政策等因素影响，2023年克拉玛依市和阿勒泰地区税收 收入占比均有所下降。哈密市税收收入占比相对较高，阿勒泰地区税收收入占比下降幅度最大。从财政自给率看，新疆各地级市（州）财政自给率差异大，克拉玛依市维持在80%以上水平，为全自治区最高；喀什地区、和田地区和克州财政自给率很低，在10.00%左右。 受房地产市场低迷影响，新疆大部分地市（州）政府性基金收入有所下降。新疆各地市（州）政府性基金收入以国有土地使用权出让收入为主，但新疆整体地广人稀，土地市场需求不足，大部分地市（州）政府性基金预算收入规模相对较小。乌鲁木齐市政府性基金收入规模较大，其他地市（州）政府性基金收入规模与乌鲁木齐市差距较大，克拉玛依市、吐鲁番市和克州政府性基金收入规模较小。受房地产市场