中国城市生态资产管理指数报告2025（发布版）

中国人民大学生态环境学院中国人民大学生态产品价值实现研究中心2025年4月 课题组成员 庞军中国人民大学生态环境学院院长、教授中 国 人 民 大 学 生 态 文 明 研 究 院 研 究 员马本中 国 人 民 大 学 生 态 环 境 学 院 副 教 授中 国 人 民 大 学 生 态 文 明 研 究 院 研 究 员昌敦虎中 国 人 民 大 学 生 态 环 境 学 院 副 教 授中 国 人 民 大 学 生 态 文 明 研 究 院 研 究 员夏天辰中国人民大学生态环境学院博士研究生张泽阳中国人民大学生态环境学院博士研究生张晨涛中国人民大学生态环境学院博士研究生唐靖中国人民大学生态环境学院博士研究生张轶喆中国人民大学生态环境学院博士研究生陈泽长中国人民大学生态环境学院硕士研究生夏浩洋中国人民大学生态环境学院硕士研究生刘敏中国人民大学生态环境学院本科毕业生 感谢中节能生态产品发展研究中心对指数研发工作的大力支持！ 目录 一、引言.......................................................................................................................................1二、生态资产管理的概念与理论框架.......................................................................................2三、指数建构与数据...................................................................................................................6（一）评估思路与指标体系...............................................................................6（二）数据来源与指标权重...............................................................................9四、结果与分析...................................................................................................................10（一）综合指数.................................................................................................10（二）四大领域指数.........................................................................................14五、结论与建议...................................................................................................................21（一）主要结论.................................................................................................21（二）政策建议.................................................................................................21六、未来展望.......................................................................................................................23附录1中国城市生态资产管理指数2025城市排名............................................................25附录2主要参考资料................................................................................................................33 中国生态资产管理指数研究报告 一、引言 2024年7月，党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出“深化生态文明体制改革”，强调“加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制”。“绿水青山就是金山银山”理念（简称“两山”理念）已成为习近平生态文明思想的核心理念，而生态产品价值实现是“两山”转化的最终目的和关键落脚点。生态资产管理通过明晰产权和优化体制机制，促进生态资源向生态产品的全链条转化，是生态产品价值实现过程中发挥承上启下作用的关键一环。如何依靠生态资产的高水平管理促进生态产品价值的高质量实现，是美丽中国建设背景下构建中国哲学社会科学自主知识体系新的重大课题。 《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》指出，到2025年，生态产品价值实现的制度框架初步形成。在此关键节点，本报告首先基于国内外前沿理论和中国实际，提出体现中国特色、具有一定原创性的生态资产管理理论框架；其次，在2023年报告基础上，进一步提升中国城市生态资产管理指数体系的学理性、科学性与现实性，对全国339个地级及以上城市生态资产管理进展开展全面评估，形成报告“中国城市生态资产管理指数2025”，旨在动态监测和评估城市生态资产管理的最新进展，为提升城市生态资产管理水平，促进生态环境保质量保护和绿色高质量发展提供参考。 二、生态资产管理的概念与理论框架 自然资源包括可再生的自然资源和不可再生的自然资源，生态资源是自然资源中 最 活跃 的 部 分。 按 资 源的 可 再 生性 质 划 分， 生 态 资源 是 可 再生 的 自 然资 源（Costanza和Daily，1992）；按资源的生物属性划分，生态资源是直接支撑生命的自然资源（SEEAEEA，2014；SEEAEA，2021）。图1展示了生态资源基于特定的生态系统功能对社会-经济系统提供生态系统服务（包含供给、调节、文化及支持服务）的逻辑框架。 其中，支持服务是生态资源通过内部循环实现生态系统的修复与更新；而供给、调节、文化服务则是生态资源为社会-经济系统提供的产品和服务。然而，生态资源为社会-经济系统提供产品和服务的过程较为复杂，如何有效促进生态资源向生态资产乃至生态产品的转化是当前我国践行“两山”理念过程中应当予以重点关注的问题。 1973年，英国经济学家E.F.Schumacher在著作《小的是美好的》（SmallisBeautiful）中提出了自然资源应被视为资产进行精细化管理的理念。Costanza和Daily（1992）继承并发展该理念，提出自然资源能够在未来产生可持续服务流，资源存量是社会经济系统可持续发展的最低条件。1993年，联合国统计司提出综合环境与经济核算体系（简称SEEA），旨在将自然资源的存量和流量核算纳入国 民经济宏观决策。联合国《实验性生态系统核算》(简称SEEA-EEA)首次提出“生态系统资产”（EcosystemAsset），与“生态系统服务”（EcosystemService）并列进行实物量与价值量核算。“生态系统资产”与生态资源相对应，指“包含生物、非生物及其相互作用的空间范围”。目前，超过34个国家已试验性地编制生态系统核算标准。 中国关于“生态资产”的讨论基本沿用国际表述，但在国内外生态资源产权制度存在差异的背景下，强调生态资源确权对于中国有效保护和适度开发生态资源具有重要意义。本报告结合国际经验与中国实际，将“生态资产”定义为自然界内由生命和维持生命稳定必备的非生命成分共同构成的、通过确权明确价值归属的、执行一定生态功能的生态资源存量。生物属性、价值属性、增值属性、产权属性是其鲜明特征。 ·生物属性。生态资产仅包含生命存在所必需的生物—物理成分，不包含与生命支持无直接关联的非生物要素，例如矿产与化石能源（高敏雪等，2018）。·价值属性。生态资产具有使用价值和非使用价值，包括通过特定的生态系统功能向人类提供生态系统服务而具有的使用价值，供后代使用的选择价值和天然的存在价值。·增值属性。生态资产可再生的特征使其天然具有价值增值的特征，科学的管理模式也有利于提高生态资产的服务供给水平，增加资产价值。·产权属性。生态资产的所有、经营、转让、收益权明确清晰，准确界定产权登记主体，推动生态资源的保护和监管。 高水平的生态资产管理是对自然资源资产管理的进一步深化。就产权性质而言，不可再生的自然资源开采出来后具有明确价值归属，经营、处置权更容易受到保护，而生态资源产权界定较为困难和复杂，所提供的生态服务由于存在外部性，容易导致生态资源保护激励不足。就价值转化链条看，不可再生的自然资源开发利用相对简单，而生态资源价值流向社会-经济系统需要经历更多环节，影响因素更为复杂。就价值实现难易程度而言，不可再生的自然资源大多是经济系统生产环节的投入品，其价值在市场交易环节容易得到实现，而范围更广、贡献更大的生态资源在价值实现方面则存在诸多障碍。就管理现状而言，不可再生的自然资源已经建立起较为完善的市场交易体系与政府管理体系，而与生态资源相关的产权和交易制度在我国还有待进一步完善。 基于此，本报告在“生态资源—生态资产—生态资本—生态产品”的转化链条 基础上，给出生态资产管理的定义：基于对当地生态资源的调查核算，以政府为主导，通过合理的制度设计，促进生态资源向生态资产转化，经政府、市场等路径实现生态产品价值的过程。图2呈现了生态资产管理的关键要素与环节，其中，生态资本是生态资产同人力资本、生产资本、社会资本结合，投入生产运营的存量形态。生态产品指生态资产的流量产出，包括生态系统提供的供给服务、调节服务和文化服务（严立冬等，2010）。 首先，生态资源通过统一登记确权转化为生态资产。其次，不同权益属性的生态资产通过多种路径转化为生态产品：一是具有私人物品或准公共物品属性的生态资产与劳动、资本要素结合，转化为具有增值潜力的生态资本，经由品牌建设、市场运营形成具有市场竞争力的生态产品；二是纯公共物品属性的生态资产在政府公共投资或政企合资的运营模式下转化为生态资本，并与特色产业关联运营提供生态产品，该路径以针对流域、湖泊的生态环境导向的开发（EOD）项目为典型，通过生态保护与关联产业相结合，在市场中实现生态产品价值；三是纯公共物品属性的生态资产也可在没有人工干预的情况下直接转化为公共性生态产品，提供诸如气候调节、水源涵养等调节服务。以上三条转化路径对应着不同的生态产品价值实现方式。当生态资产与劳动、资本要素结合转化为生态资本，其价值能够在市场交易中实现，而生态资产直接提供的公共性生态产品需要政府以生态补偿的方式实现其价值。 4明确政府与市场的边界对于加强生态资产管理尤为关键。政府在生态资源向生 态产品转化的全过程中应发挥主导作用。在生态资源保护方面，生态修复项目存在高风险、低收益特征，社会资本参与不足，政府是保护修复工作的主要推动者。在生态资源确权方面，中国的生态资源所有权归国家或集体所有，须由政府推动生态资源产权制度的创新与完善。在生态产品价值实现方面，一方面政府作为生态补偿的主体，以财政手段对生态服务进行购买，直接参与生态产品价值实现过程；另一方面，面对生态资产市场化交易可能的规制失灵，政府需要搭台促进信息交流、主动参与品牌宣介、维护市场交易秩序