全国公共数据运营发展报告（2024-2025）

报告工作组成员单位 内容贡献单位（参与调研、提供数据及案例等）： 总体策划单位： 中国环境科学研究院、湖州市发展和改革委员会、深圳市福田区政务服务和数据管理局、湖州市数据局、秦皇岛市数据和政务服务局、阜阳市数据资源管理局、石家庄市数据局、新余市数据局、德阳市数据局、宿迁市宿城区数据局、安徽省公共气象服务中心、青岛数据集团有限公司、广州数据集团有限公司、苏州市大数据集团有限公司、湖州市数字集团有限公司、成都数据集团股份有限公司、赣州数字产业集团有限公司、支付宝（杭州）信息技术有限公司、秦皇岛市保障性住房事务中心、河北数微信息技术有限公司、阜阳市大数据资产运营有限公司、江苏钟吾大数据发展集团有限公司、扬州大数据集团有限公司、中电云计算技术有限公司、厦门身份宝网络科技有限公司、厦门大数据有限公司、国网河北省电力有限公司石家庄供电公司、国网商用大数据有限公司、湖州智慧城市研究院有限公司、阳江市数字科技发展有限公司、联通（广东）产业互联网有限公司、中国电信股份有限公司厦门分公司、厦门大数据有限公司、深圳数据交易所、深圳市福田产业投资服务有限公司、内蒙古智算数据科技有限公司、杭州安恒信息技术股份有限公司、交通银行深圳分行、深圳市琅希科技有限公司、福建大数据交易所有限公司、福建省企业信用信息管理有限公司、数字安徽有限责任公司、北京金融大数据有限公司、新余市袁河科技有限公司、厦门信用信息技术有限公司、厦门市科学技术局、浙江南湖数据发展集团有限公司、杭州金智塔科技有限公司、浙江金数湾科技有限公司、德阳数据交易有限公司、云基华海信息技术股份有限公司、大连地铁科技有限公司 国家信息中心、中国软件评测中心（工业和信息化部软件与集成电路促进中心）、清华大学计算社会科学与国家治理实验室 组织协调机构： 中国计算机行业协会数据流通利用专委会、中国信息协会数据要素专委会 报告编写单位： 国家信息中心、中国软件评测中心（工业和信息化部软件与集成电路促进中心）、清华大学计算社会科学与国家治理实验室、赛迪顾问股份有限公司、粤港澳大湾区大数据研究院 研究支撑单位： 中国科学院战略咨询院大数据战略研究中心、青岛数据集团有限公司 目 录 第四章 公共数据运营平台建设 一、授权运营平台建设加速 22 （一）区域分布（二）时间分布2222 第一章 全国公共数据运营总体态势 一、国家层面公共数据运营“1+3”政策体系基本确立二、部委行业公共数据运营积极稳慎推进三、地方层面公共数据运营规范程度逐步提升四、公共数据资源登记全国一体化进程进一步加快五、公共数据运营体系日趋完备0104060708 二、各地建设实践百花齐放 23 （一）平台建设模式（二）平台功能定位（三）平台资源数量（四）平台安全保障23242526 第二章 公共数据运营体制机制分析 第五章 公共数据运营生态构建 一、授权运营模式持续优化 27 （一）政策制度文件密集发布，政策类别日益多元（二）政策具有较大弹性空间，政策执行可操作强0911 （一）授权模式选择（二）运营机构选择（三）授权运营情况273233 二、机构职责边界日益明确化 12 （一）授权运营管理机构职责边界划分情况（二）授权运营实施机构职责内容确定情况（三）授权运营机构内涵界定及职责定位情况121313 二、价格形成机制探索起步34 （一）产品定价探索（二）收益分配探索3537 三、授权机制流程日益规范化 14 三、运营产业生态加速构建 39 （一）实施方案规范化编制要求情况（二）授权运营协议规范化编制要求情况（三）授权运营情况规范化披露机制建设141516 （一）运营主体介绍（二）生态构建实践（三）产业生态图谱394143 第三章 公共数据资源登记体系建设 第六章 公共数据“跑起来”示范场景 一、国家登记平台上线，全国一体化公共数据资源登记体系初步建立17 一、公共数据“跑起来”示范场景开展情况44 （一）自上而下的登记制度体系加速构建（二）互联互通的登记平台相继上线（三）公正权威的登记机构基本建立171818 （一）公共数据“跑起来”示范场景工作目标（二）公共数据“跑起来”示范场景建设模式（三）公共数据“跑起来”示范场景支持方向444445 二、积极践行“应登尽登”，全国公共数据资源登记量稳步增长 20 二、公共数据“跑起来”涌现出大量典型应用45 （一）全国公共数据资源登记概览（二）部委行业公共数据资源登记现状（三）各省公共数据资源登记现状202021 （一）文化旅游数据提供便民服务应用场景（二）外贸数据助力中小微企业融资便利化（三）气象数据支撑新能源开发利用场景（四）气象数据保障低空经济发展场景（五）政务数据共享赋能城市治理示范场景4546464647  三、公共数据“跑起来”示范场景取得初步成效47 （一）形成需求驱动的数据产品服务示范效应（二）形成数据资源协同开发利用的示范效应（三）形成数据资源助力新质生产力发展效应（四）形成数据资源支撑治理能力现代化效应47474848  党中央、国务院高度重视公共数据治理与开发利用，将构建开放共享的数据资源体系作为数字政府建设的重要任务，以公共数据价值释放为抓手支撑国家治理体系和治理能力现代化建设，助力经济社会高质量发展。国家电子政务专家委从2018年起积极呼吁抓紧推进公共数据资源开发利用，2020年由中央网信办、国务院电政办、国家发展改革委、工信部、市场监管总局、卫健委、人社部等多部委，联合上海、海南、浙江、江苏、广东、山东、福建、贵州等8个地方，组织开展了为期两年的公共数据资源开发利用试点工作，取得积极成效，为公共数据授权运营制度的建立奠定了基础。 第七章 全国公共数据运营趋势展望 趋势一：体制机制更加成熟，规范进一步精细趋势二：数据供给更加多元，路径进一步清晰趋势三：应用场景更加专业，价值进一步释放趋势四：运营平台持续升级，安全进一步强化趋势五：产业生态更加协同，发展进一步繁荣4949505050 2024年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》）。2025年1月，国家发展改革委、国家数据局印发了《公共数据资源登记管理暂行办法》（以下简称《办法》）、《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（以下简称《规范》）和《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》（以下简称《通知》）。这标志着公共数据资源开发利用“1+3”政策体系初步形成，为开发利用公共数据资源，引领带动各类数据资源融合应用，提供了重要的政策保障和工作指引。 附件3：公共数据“跑起来”示范场景清单 53 （一）公共数据“跑起来”示范场景（第一批）（二）公共数据“跑起来”示范场景（第二批）（三）公共数据“跑起来”示范场景（第三批）535455 《规范》以推进公共数据资源开发利用，规范公共数据资源授权运营，促进一体化数据市场培育，释放数据要素价值为总体目标，进一步权衡理顺了当前讨论较多的焦点核心关系。既强调了公共数据资源授权运营中政府监管的重要性，在授权环节政府要掌握好决策权，在运营环节政府要行使好监管权，强化各类风险防范与安全管理；也强调在具体的授权运营实施过程中要充分保障公平竞争，发挥市场主导性作用与创新活力，任何主体不得滥用行政权力或市场支配地位排除、限制竞争，不得利用数据和算法、技术、资本优势等从事垄断行为，特别是在运营机构的选择与公共数据产品和服务开发上，需要注意公平竞争要求。 《意见》是公共数据资源开发利用的纲领性文件，系统化地明确了公共数据资源供给的三种形式：共享、开放和授权运营。其中，共享更多支撑的是公共部门内部和之间对公共数据的开发利用，需要数据企业为其提供支撑，能够为数据产业发展提供间接的带动作用；开放是公共部门直接向社会提供公共数据资源，从已开展的实践探索看，由于公共数据蕴含大量隐私和安全信息，能够直接开放的数据相对有限，对产业的支持作用并不明显；授权运营是《意见》中重点提出和规范的公共数据开发利用新模式，通过引入社会力量作为运营机构开展公共数据资源开发、产品经营和技术服务，从而扩大公共数据资源的社会化供给规模，帮助数据企业解决公共数据的获取问题，为我国数据产业发展注入新动能。 《办法》主要发挥规范公共数据授权运营和加强公共数据资源管理两方面的作用。一方面，公共数据资源登记是规范开展授权运营的必要支撑和保障。《办法》在登记要求部分，明确提出“直接持有或管理公共数据资源的党政机关和事业单位，应对纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记”，在登记程序部分要求“登记主体在开展授权运营活动并提供数据资源或交付数据产品和服务后，在20个工作日内提交首次登记申请”。依据这些要求，公共数据登记成为授权运营的必要关联动作，要求公共数据持有方和运营机构明确其授权的数据以及形成的产品和服务，从而规范授权运营行为。 《通知》坚持问题导向和目标导向相结合，聚焦公共数据资源授权运营这一关键环节，旨在通过建立符合公共数据要素特性的价格形成机制，更好促进公共数据资源运营机构健康规范发展。核心是对公共数据运营服务费实行政府指导价（上限价格）管理，既保障运营机构健康可持续发展，又防止其形成垄断利润。特别强调在公共数据授权运营活动中坚持公益普惠，合理降低公共数据获取成本，将其作为实现经济和社会综合效益最大化的首要保障。《通知》明确公共数据资源授权定价范围和管理权限，主要规范定价程序，提出最高准许收入和上限收费标准的核定办法，实行一定的弹性管理，并强调要建立定期评估调整制度与加强指导监督。文件中明确的公共数据资源授权运营服务价格形成机制包含了授权主体指导运营机构建立应用场景清单、实行政府指导价、规范定价程序、科学核定最高准许收入、合理确定上限收费标准等措施。 另一方面，公共数据资源登记能够加强对公共数据的有效管理。《办法》鼓励对未纳入授权运营范围的公共数据资源进行登记，提出“依托登记信息和政务数据目录，建立健全公共数据资源目录”。随着完成登记的公共数据量不断增加，依托国家公共数据资源登记平台与各省级登记平台的对接和登记信息互联互通，将逐步形成我国公共数据资源底账，更好地掌握公共数据资源情况。 《规范》对公共数据授权运营相关制度要求进行了系统性细化，强化公共数据资源授权运营制度供给。《规范》首次明确了授权运营、实施机构、运营机构等核心概念，明确了授权主体、数据部门、实施机构、运营机构等各方主体间的权责与关系，并强调了依法合规、公平透明、公益优先、合理收益、安全可控等原则，从而促进各界共识形成与话语体系构建。重点围绕基本要求、方案编制、协议签订、运营实施、运营管理等方面，细化公共数据授权运营管理规则，为各地各部门全流程规范化的授权运营活动开展提供具体、可操作的路径指导。 中国气象局联合国家数据局，开展“精细气象数据护航低空经济发展”示范场景建设，在11个省（直辖市）近20个城市先行先试，面向应急救援、物流运输等十余个场景，从政策制度、机制流程、技术平台、产业生态、安全保障等方面展开探索，以期形成一批可操作、能落地的低空气象数据资源开发利用模式。 
 伴随着公共数据资源开发利用“1+3”政策体系的出台与构建，各部委高度关注公共数据开发运营，在行业领域开展规范化探索。 但同时我们也看到，前期开展的公共数据运营活动中存在一些不规范的做法。2024年6月底，国家审计署发布2024年第1号审计结果公告，即《中央部门单位2023年预算执行等情况审计结果》报告（下称《2023审计报告》），其中“利用政务数据牟利成为新苗头”被列为重点问题之一。《2023审计报告》称，按要求，部门应有序开放所掌握的全国性政务和公共数据，降低社会公众获取成本。 生态环境部响应数字化绿色化协同转型发展要求，依托生态环境数据要素创新基地，通过构建部省协同、政企共建的示范模式，计划以生态