从探索到深化：基于可信数据空间的公共数据运营报告（2025年）

从探索到深化：基于可信数据空间的公共数据运营报告（2025 年） 编制组 前言 数字经济时代，数据已成为继土地、劳动力、资本、技术之后的第五大生产要素，而公共数据因其规模大、质量高、覆盖广的特点，被视为最具开发潜力的战略资源，但公共数据的开发利用却长期面临着“不敢共享、不愿共享、不能共享”的三大难题。 为破解上述困境，国家陆续出台“数据二十条”、《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》等一系列政策文件，明确提出推动公共数据授权运营，鼓励第三方机构在合规前提下开展数据挖掘与价值释放，通过政府授权、市场运营的方式，将沉睡的公共数据激活为可交易、可开发、可服务的数据产品，但信任机制不健全、技术环境不成熟、监管手段不足等现实挑战仍旧制约了公共数据从资源向资产的有效转化。 在此背景下，可信数据空间作为一种新型数据基础设施，逐渐成为实现公共数据安全流通与可信运营的关键载体。可信数据空间以“可信管控、资源交互、价值共创”为核心特征，通过融合数字合约、使用控制、区块链、隐私计算等关键技术，构建出一个用途可管控、操作可追溯的数据安全协作环境，不仅在技术上保障了数据在流通过程中的“可用不可见”，更在机制上建立了多方主体之间的信任基础，为公共数据的合规开发与高效利用提供了理想的技术实现路径。 本报告系统构建了基于可信数据空间的公共数据运营体系，围 绕“新机制、新架构、新模式、新场景”四大维度，构建覆盖合规管控、技术支撑、生态协同与场景落地的全链条解决方案，通过引入可信数据空间，实现数据“供得出、流得动、用得好、保安全”的良性发展格局。 我们相信，可信数据空间不仅是当前公共数据授权运营破局的关键支撑，更是未来数据要素市场化配置体系建设的核心基础设施。本报告通过对可信数据空间的深入研究和应用，期望构建一个更加安全、高效、透明的公共数据运营环境，以期为政府、企业、科研机构等各方主体提供理论参考与实践指引，更进一步地，促进数据要素的合理流动和价值最大化利用，为数字经济的持续健康发展提供有力支撑。 版权声明 本报告版权属于城市数据运营共同体（CDOU）工作组所有，依据 CCBY-NC-SA4.0 许可证进行授权，并受法律保护。本报告严禁用于商业用途，转载、 编撰或利用其他方式使用本报告文字或观点，应注明来源《从探索到深化：基于可信数据空间的公共数据运营报告》。 违反上述声明者，编者将追究其相关法律责任。 编制说明 本报告由城市数据运营共同体（CDOU）工作组共同撰写，限于撰写时间、知识局限等因素，内容恐有疏漏，烦请各位读者不吝指正。 通讯联络zhenyanglin@foxmail.com。 目录 编制组............................................................................................................................1前言................................................................................................................................2版权说明........................................................................................................................4编制说明........................................................................................................................5 1.1.公共数据授权运营..........................................8 1.1.1.公共数据授权运营发展现状...........................91.1.2.公共数据运营发展趋势..............................141.1.3.公共数据授权运营面临的困难与挑战..................18 1.2.可信数据空间.............................................20 1.2.1.国际可信数据空间发展现状..........................201.2.2.国内可信数据空间发展现状..........................221.2.3.可信数据空间的发展趋势............................25 1.3.可信数据空间为公共数据授权运营提供理想的技术实现环境.....26 第二章总体设计：基于可信数据空间的公共数据运营体系...............28 2.1.整体概述.................................................282.2.新机制：多维度协同机制筑牢数据可信基座...................302.2.1.合规性框架衔接机制................................312.2.2.全流程业务协同机制................................342.2.3.监管与审计协同机制................................382.3.新架构：以可信架构护航公共数据价值安全释放...............422.3.1.业务架构..........................................422.3.2.系统架构..........................................442.3.3.功能架构..........................................452.3.4.建设内容..........................................462.3.5.可信数据空间助力互联互通..........................752.4.新模式：构建“标准-生态-运营”三位一体新格局.............78 2.4.1.制定可信流通标准规范体系..........................782.4.2.打造多元共生生态主体格局..........................812.4.3.构建数据价值释放运营模式..........................87 2.5.1.供方数据不出域场景................................902.5.2.基于隐私计算场景..................................932.5.3.数据汇聚至中心节点场景............................962.5.4.产品在需方开发场景................................99 2.6.关键技术................................................101 2.6.1.可信管控.........................................1012.6.2.资源交互.........................................1022.6.3.价值共创.........................................1032.6.4.安全保障.........................................104 第三章总结与展望................................................108 第一章发展现状、趋势与挑战 1.1.公共数据授权运营 公共数据作为数字时代的关键生产要素，是指“各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的数据”（国家数据局发布《数据领域常用名词解释（第一批）》）。 随着数字中国建设的深入推进，公共数据授权运营作为一种创新的数据要素市场化配置机制应运而生，即“将县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门持有的公共数据资源，按照法律法规和相关要求，授权符合条件的运营机构进行治理、开发，并面向市场公平提供数据产品和技术服务的活动。”（《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》），其核心是通过政府授权、市场运营的方式，将公共数据转化为可持续创造价值的经济资产，这种机制在保障数据安全与公益属性的前提下，有效激发市场活力，促进数据要素的价值释放。 中国公共数据授权运营的发展源于政务数据共享的探索。2015年，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，首次从国家层面推动公共数据开放共享。此后，随着"数字中国"战略的深入实施，公共数据授权运营逐渐成为数据要素市场化配置改革的关键环节。作为数据要素市场的"风向标"，公共数据具有体量大、质量好、价值高的特征，其在赋能经济发展、提升治理效能、改善民生服务等方面的潜力日益凸显。 1.1.1.公共数据授权运营发展现状 1.1.1.1.政策发展历程 公共数据授权运营作为激活数据要素潜能、培育数据要素市场的关键举措，其发展脉络与国家的政策演进紧密相连。回顾过去中国公共数据授权运营政策的演进，可以清晰地看到一个从理念萌芽、局部试点、地方探索到国家统筹的体系化制度建设的渐进过程。 2010年以前，公共数据主要以统计年鉴、政府公报等静态形式面向社会，而在这之后，随着大数据产业的兴起、数字政府建设的推进，政府数据开放共享成为主要议题。2010年《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》首次提出“政府信息资源社会化再利用”，2012年《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》要求“推动政务信息资源增值利用”，第一次把“增值”写入国家规划文件，虽未明确提出“授权运营”模式，且在实践中普遍面临政府部门“不愿开放、不敢开放、不会开放”的困境，但各地政府开始建设数据开放平台，初步探索公共数据的社会化利用，引入市场力量、以更灵活机制释放数据价值的“授权运营”理念开始酝酿，为后续发展奠定了基础。 2015年之后，公共数据授权运营进入地方试点建设先行期。2015年国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》提出“大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享”，并在主要任务中明确“支持社会力量参与政府数据开发利用”，首次把“社会力量”写入国务院文件， 为授权运营提供了主体空间。2016年9月的《政务信息资源共享管理暂行办法》聚焦政府内部共享，但第九条提出“鼓励利用共享的政务信息资源创新产品和服务”，已隐含“政企合作”导向。2017年2月中央全面深化改革领导小组第三十二次会议审议通过的《关于推进公共信息资源开放的若干意见》提出“探索建立公共信息资源授权开发机制”。2018年1月的国家发展改革委、中央网信办、工信部联合印发的《公共信息资源开放试点工作方案》，要求贵州、上海、北京、广东等五省市“探索社会化合作开发模式”，授权运营开始从纸面走向地方试点。 2019年之后，公共数据授权运营进入运营落地期。2020年3月中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出“推进政府数据开放共享，支持开展政府数据授权运营试点”，这是中央文件首次并列使用“政府数据”与“授权运营”，为概念正名。2021年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》以国家规划形式要求“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”，授权运营正式上升为国家战略任务。2021年11月网信