公共数据授权运营发展洞察（2025 年）

CCSA TC601 大数据技术标准推进委员会2025年11月 版权声明 本报告版权属于CCSA TC601大数据技术标准推进委员会，并受法律保护。转载、摘编或利用其他方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：CCSA TC601大数据技术标准推进委员会”。违反上述声明者，将被追究相关法律责任。 前言 各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，是国家重要的基础性战略资源。因其规模体量大、数据质量好、价值潜能大、带动作用强，且相比其他类型的数据资源而言，覆盖领域更广、公共属性更强，是各行各业数据资源的关键组成部分，更是我国数据要素市场的重要供给。对公共数据进行开发利用是促进数字经济发展的重要举措，对于赋能政务服务、公共治理和共同富裕均有重要意义。今年，公共数据资源开发利用“1+3”政策体系发布，为当前的授权运营探索指明了更清晰的发展路径，也提出了更规范的工作要求。各地方、各行业响应中央政策的号召，深化实践探索，强化数据供给，拓展数据应用，公共数据资源开发利用水平也随之不断提高，向着高质量供给、高效率流通、高水平应用迈进，初步形成了全国公共数据资源开发利用格局，公共数据价值得到进一步挖掘与释放。 去年，本报告的2024年版本中针对授权运营的发展路径与趋势进行分析，其中许多研究结论已经成为今年的实践现状。2025年，顶层政策发布即将满一年，国内授权运营各类实践探索形成了许多新进展。本报告结合最新动态全面迭代，分析了当前公共数据授权运营的实践现状和卡点难点，并给出了建议。期望本报告的观点和内容能为公共数据授权运营的具体实践提供有价值的参考，为各界进一步参与数据要素实践探索提供助力。 目录 一、概述.............................................................................................................................................1 （一）公共数据概念辨析........................................................................................................ 1（二）公共数据资源开发利用基础持续夯实........................................................................ 3（三）公共数据授权运营进入全新发展阶段........................................................................ 5 二、公共数据授权运营现状洞察.................................................................................................... 8 （一）授权运营制度机制日趋健全........................................................................................ 8（二）数据资源供给水平日益提升...................................................................................... 14（三）数据基础设施保障不断强化...................................................................................... 15（四）数据融合应用成效加快显现...................................................................................... 17（五）授权运营产业生态逐步构建...................................................................................... 23 三、公共数据授权运营实践难点与解决思路.............................................................................. 24 （一）多元协同难，规则体系仍需完善.............................................................................. 25（二）精细治理难，供给成本亟待覆盖.............................................................................. 26（三）供需对接难，产品服务仍应升级.............................................................................. 27（四）安全合规难，全面监管必须落实.............................................................................. 28 四、趋势与展望...............................................................................................................................30 图 目 录 图1公共数据资源开发利用政策体系....................................................................8 表 目 录 表1今年围绕公共数据资源开发利用的政策发布情况（截至2025年10月）10表2三批公共数据“跑起来”示范场景汇总......................................................18 一、概述 各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，是国家重要的基础性战略资源。因其规模体量大、数据质量好、价值潜能大、带动作用强，且相比其他类型的数据资源而言，覆盖领域更广、公共属性更强，是各行各业数据资源的关键组成部分，更是我国数据要素市场的重要供给。2024年《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《开发利用意见》）公开发布后，针对公共数据资源的开发利用实践有了明确的探索方向，紧随其后相继出台的公共数据资源登记、公共数据资源授权运营及授权运营定价机制的配套政策文件更对我国授权运营工作提供重要推动力。今年，在顶层政策的引导与鼓励下，各地方、各行业深化公共数据资源授权运营探索，强化数据供给，拓展数据应用，公共数据要素价值得到进一步挖掘与释放。为更好地开展公共数据理论与实践探索，认识公共数据的内涵外延及其关键特点，把握公共数据的价值发挥途径至关重要。 （一）公共数据概念辨析 自2015年首次在中央层面提出“公共数据”概念、强调推动公共数据资源开放之后，“政务信息”“政务数据”“公共信息资源”“政府数据”等相关表述也相继出现在各级政策文件中，从国家到地方，对公共数据资源的认知与重视与日俱增。到2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划）要求探索将公共数据服务纳入公共 服务体系，“公共数据”的表述与用法基本确定。而2022年《关于构建数据基础制度 更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）则对公共数据的范畴进行进一步的界定。 从中央层面上看，2024年《开发利用意见》明确“各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，是国家重要的基础性战略资源。”可见公共数据概念的范畴囊括公共履职、公共事业与公共服务领域。此后，《公共数据资源登记管理暂行办法》则首次正式定义“公共数据资源，是指各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的具有利用价值的数据集合。”同期《数据领域名词解释》中也直接定义“公共数据。是指各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的数据。”公共数据覆盖范围及其内涵正在各项关键政策推动下趋于明确。 2025年5月，《政务数据共享条例》经国务院常务会议通过公布，其中明确“政务数据，是指政府部门在依法履行职责过程中收集和产生的各类数据，但不包括属于国家秘密、工作秘密的数据。”对比可见，政务数据是公共数据资源的重要来源和关键组成部分。从地方和行业实践层面上看，在2022年至2025年间，各地方相继出台公共数据相关政策，对公共数据进行定义。除了地方探索以外，今年9月交通运输部公开发布《关于加快交通运输公共数据资源开发利用的实施意见（征求意见稿）》，这是首个交通运输领域的公共数据资源开发利用综合性政策，对公共数据资源涵盖范畴作出了扎根具体行业领域的探索。 对公共数据的认知正在逐步形成行业共识，但在具体实践中，对公共数据确切概念定义的讨论也始终存在。就目前政策来看，公共数据不局限于来自政府的政务数据，更包括了公共事业、公共服务领域的具有公共属性的数据，有利于对同类数据资源提出高效的管理机制，推进数据资源有序开发利用。而实际落地工作中，公共数据资源开发利用也涉及对数据来源是否仅由依法履职或提供公共服务产生、企事业单位数据中如何划分哪些归属公共数据资源、具有公共属性但不直接归属公共数据的数据如何管理与应用等讨论，交通运输部的公共数据政策以及大量重点行业的数据资源开发利用案例已经对此作出探索，仍需要通过实践以逐步完善公共数据管理体系，从而更好地开展开发利用工作。 （二）公共数据资源开发利用基础持续夯实 公共数据资源覆盖社会经济生活的方方面面，在政治、经济、社会、文化、生态等方面都具有显著的价值潜能，在提升政府治理能力、优化公共资源配置、保障和改善民生服务、赋能产业升级、培育经济发展新动能等方面都有着巨大的发展和应用空间。2024年《开发利用意见》作为“数据二十条”发布后数据领域的首个“两办”发文，具有里程碑式的重要意义，是中央层面首次对公共数据资源开发利用进行系统部署。文件开篇便指出公共数据作为“国家重要的基础性战略资源”的关键地位，可见公共数据对数据要素市场建设而言具有非凡的意义。对公共数据资源进行高效、安全、合规的开发利用是打开 我国数据要素市场发展局面的关键突破口，将成为我国数字经济发展与数字中国建设的强大助力。 近年来，随着相关政策的引导与布局，各地方、各行业及领域大力推进公共数据资源开发利用的实践探索，已经形成了大量实践成果，公共数据资源已经在政务服务提效、治理能力提升、营商环境优化等方面发挥显著作用，公共数据资源的巨大价值正在随着开发利用水平的提升而不断显现。但由于数据的供给、应用及权益分配等仍存在难点亟待突破，公共数据要素赋能产业与经济发展的价值还有待进一步挖掘与释放。对此，进一步深化公共数据资源开发利用，作为激活数据要素潜能的关键一环，将是必要条件与必然选择。 公共数据资源开发利用工作的加速推进，得益于国家顶层设计与系统性政策支撑。《开发利用意见》文件开宗明义，指出要“以提高资源开发利用水平为目标，破除公共数据流通使用的体制性障碍、机制性梗阻”，为公共数据资源开发利用指明了关键突破方向，从顶层设计上点明了当前迫在眉睫的工作任务。为落实《开发利用意见》的要求，2025年初同步发布了《公共数据资源登记管理暂行办法》（以下简称《登记管理办法》）、《公共数据资源授权运营实施规范