2025年中国地方公共数据授权运营报告

指数出品方【复旦大学数字与移动治理实验室 焱林运营 中国数林运营指数 Since2025 运数有道润物无李 目录 引言 附录036 引言 2024年10月，《中共中央办公厅国务院办公厅关于加快公共数据资源开发求“统筹发展和安全，兼顾效率与公平，以促进公共数据合规高效流通使用为主线，以提高资源开发利用水平为目标，破除公共数据流通使用的体制性障碍、机制性梗阻”。2025年1月，国家发改委、国家数据局制定并发布了《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（以下简称《规范》），规定了授权运营的基本要求、方案编制、协议签订、运营实施和运营管理等基本内容，首次在国家层面建立了授权运营基本制度框架。 根据《意见》和《规范》的精神和要求，我国多地已开展公共数据授权运营试点，探索不同类型的运营模式与应用场景。以下问题应运而生：各地通过应用场景？开发利用过程是否安全可控？授权程序是否透明合规？运营生态是否公平可持续？为此，复旦大学数字与移动治理实验室推出了“数林运营”指数和《2025中国地方公共数据授权运营报告》（以下简称《报告》）。在连续九年发布“开放数林”指数评测各地公共数据开放水平的基础上，“数林运营”指数和《报告》作为“数林”系列的“新成员”将围绕各地公共数据授权运营政策与实线，描绘忌体概貌，评测综合水平，推介标杆案例，提出政策建议。 运数有道，润物无声，“数林运营”指数将持续评测我国各地公共数据授权运营的供数活力与场景效益，助推公共数据如春雨般细腻、无私、持久地滋养于行百业，见证公共数据的价值绽放。 一、评估方法 （一）评估特点 多维送代：结合国家政策导向、学术前沿理论及地方创新实践，构建起兼具方向性、学术性和可操作性的多维评价体系。未来还将依据最新国家要求、用户反馈、地方实践与专家建议，实现指标体系的年度送代与动态优化。 以提高资源开发利用水平为目标”的要求，重点聚焦数据资源供给、产品/服务产出和应用场景落地进行测评，以全面反映公共数据授权运营的实际成效。 第三方无感评估：全部依托来自公开渠道的信息和数据进行第三方评估，无需评估对象提供材料，以确保评估结果的客观中立，并避免对评估对象造成负担。 （二）指标体系 《意见》指出公共数据资源开发利用要统筹发展和安全，兼顾效率与公平，数据流通使用要“合规高效”，《规范》也确立了“依法合规、公平公正、公益优先、合理收益、安全可控”的原则。因此，报告重点从资源供给产品/服务开发、场素落地、安全可控、信息披路、公平长效六个维度展开评估，以体现“规范”与“促进”并举的政策导向。 资源供给》供得出 构开展公共数据资源开发、产品经营和技术服务”。《规范》也强调“省级数据管理部门应发挥综合协调作用，强化数据资源整合，提升数据服务能力”。 因此，报告对公共数据授权运营的数据资源供给情况进行了评测，重点关注各地授权运营实施机构授权给运营机构进行开发的数据资源的数量、范围和元数据质量，运营平台的稳定性与客服的可及性，以及地方授权运营相关政策中对提供数据资源目录和样本数据的要求。 流得动 产品/服务开发 《意见》提出可“授权符合条件的运营机构开展公共数据资源开发、产品经营和技术服务”，“推动用于公共治理、公益事业的公共数据产品和服务有条件无偿使用。用于产业发展、行业发展的公共数据经营性产品和服务，确需收费的，实行政府指导定价管理”。《规范》也提出运营机构要“面向市场公平提供数据产品和技术服务”。 因此，报告对运营机构基于公共数据资源开发初级数据产品和服务的情况进行了评测，包括各地开发的数据产品/服务的数量、公益性产品/服务比例、产品/服务收费方式公开以及元数据的丰富性与完整性。 场景落地用得好 《意见》要求“丰富数据应用场景。在市场需求大、数据资源多的行业和领域，拓展应用场景。"《规范》也“鼓励其他经营主体对运营机构交付的公共数据产品和服务再开发，融合多源数据，提升数据产品和服务价值，繁荣数据产业发展生态”，真正使公共数据赋能千行百业，惠及干家方户。 因此，报告对各地公共数据授权运营的场景落地情况进行了评测，包括落地场景的内容完备性、场景数量/质量、场景公共性、场景丰富性和场景生态的多样性。重点考察各地是否通过公共数据授权运营产出了一定数量的有效场景和高质量场景，这些场景是否覆盖了干行百业，是否也赋能了公共治理和公益事业，以及是否形成了多种类型的经营主体平等参与的良好生态。 《意见》要求“将安全贯穿公共数据资源开发利用全过程，防范各种数据资源开发利用过程可管、可控、可追溯。" 因此，报告对公共数据授权运营的安全可控情况进行了评测，重点关注地方政府与公共数据授权运营相关的数据安全制度建设和安全负面事件的发生情况。 信息披露少 能监督 《意见》要求“建立公共数据资源授权运营情况披露机制，按规定公开授权对象、内容、范围和时限等授权运营情况。运营机构应公开公共数据产品和服务能力清单，披露公共数据资源使用情况，接受社会监督”。《规范》也强调“按规定公开授权运营情况，定期向社会披露授权对象、内容、范围和时限等，接受社会监督”，“公开公共数据产品和服务清单，定期向社会披露公共数据资源使用情况，接受社会监督”。由此可见，虽然授权运营的数据资源要可用"不可见”，但授权运营的过程和结果却要公开”可见”，接受社会监督。 因此，报告对公共数据授权运营的“信息披露”情况进行了评测，重点关注地方政府在公共数据授权运营过程中是否按照规定公开和披露了相关信息，包括政策文件公开，授权运营过程和结果信息的公开与查询，以及数据资源、产品/服务和应用场景相关信息的公开与查询。 公平长效_』可持续 《意见》提出”运营机构要落实授权要求，规范运营行为，面向市场公平提供服务”，同时也强调要“研究制定支持运营机构发展的激励政策”。《规范》也要求"开展授权运营活动，不得滥用行政权力或市场支配地位排除、限制竞争，不得利用数据和算法、技术、资本优势等从事垄断行为”，"授权运营应保护各参与方的合法权益”。 因此，报告对有利于保障公共数据授权运营工作公平长效开展的制度建设情况进行了评测，包括各地的法规政策保障、数据供给激励机制、公平竞争要求、公益优先要求以及评价与退出机制。 2025中国数林运营指数指标体系框架如图1所示： 土壤（公平长效）是基础，数根（安全可控）是保障， 数干（资源供给）是支柱，数枝（产品开发）是延伸， 数果（场景落地）是收获，阳光（信息披露）是能量。 六大维度共同滋养”数木”苗壮成长，汇聚成林。 （三）数据采集与分析方法 本报告的评测范围是我国地级及以上行政区的公共数据授权运营实践，以公开上线公共数据授权运营平台或专区作为该行政区止式开展公共数据授权运营工作的依据。通过公开报道，搜索”数据+运营”“数据+服务”“数据+开发”“地名+授权运营”等关键词，报告发现，截至2025年6月，我国已上线的地方公共数据授权运营平台共33个，包括省级平台9个（不含直辖市）、城市平台24个（含直辖市）。报告将已经上线平台的33个地方作为评估对象，采集了这些地方以下各方面的公开信息和数据，数据采集截止时间均为2025年6月30日。 法规政策/公告：主要对相关法律法规、政策文本等资料进行了描述性统计分析和文本分析。搜索方法主要包括以下两种：一是在搜索引擎以关键词检索相关法规与政策文本的信息；二是在地方政府门户网站以及公共数据授权运营平台或开放平台上通过人工观察和关键词检索采集数据，同时采集各地公共数据授权运营相关公告。 平台服务：主要采用人工观察法与人工测试法对各地公共数据授权运营平台或专区上的各项功能和服务进行观测并做描述性统计分析。 信息和数据：对各地公共数据授权运营平台上展示的公共数据资源、由运营主体开发的数据产品/服务、落地的应用场景通过机器与人工相结合的方式进行数据采集与分析。 根据《规范》中所提到的授权运营三种模式，报告对采用不同模式的地方在“产品/服务开发”与“场景落地”维度采用了差异化的指标权重分配。对整本授权模式和分领域授权模式的地方，报告同的对初级数据“产品/服务升开发和“场景落地”进行评估。对依场景授权模式的地方，报告对初级数据产品/服务不作要求，并把相应的权重折算到“场景落地”维度。 （四）指数计算方法 指数制作方基于各地在公共数据授权运营的各项评估指标上的实际表现从低到高按照0-5分进行评分，其中5分为最高分，相应数据缺失或完全不符合要求则分值为0。对于连续型统计数值类数据则使用极差归一法将各地统计数据结果换算为0-5分之间的数值作为该项得分。在权重的分配上，基于指标本身的重要性、各项指标上的实际表现进行配置。 各地在资源供给、产品/服务开发、场景落地、安全可控、信息披露与公平长效六个维度上的得分等于每个维度中各项指标的分值乘以相应权重所得到的加权总和。最终，“数林运营”综合指数计算公式如下： “数林运营”综合指数 =Z（资源供给分值）×28%+（产品/服务开发分值）×12%+（场景落地分值）×30%+（安全可控分值）×8%+Z（信息披露分值）×12%+>（公平长效分值）×10% 二、数运概貌 截至2025年6月，全国范围内已有11个省域与56个城市制定并公开发布了73项公共数据授权运营相关的法规政策（详情见附录）。在城市层面，许多城市先于省级政府制定了专门针对公共数据授权运营的政策。成都市最早于2020年10月制定发布《成都市公共数据运营服务管理办法》，率先探索公共数据授权运营，济南市于2023年10月制定发布全国第一个公共数据授权运营政府规草《济南市公共数据授权运营办法》。在省域层面，福建省与浙汀省较早开始探索，福建省于2022年7月制定发布《福建省公共数据资源开放开发管理办法（试行）》，浙江省于2023年8月制定发布《浙江省公共数据授权运营管理办法（试行）》，为公共数据授权运营的实践探索提供法律保障与政策支持。 在已上线的33个平台中，省域平台主要集中在东部沿海（山东、江苏、浙江、福建）与中部地区（安徽、湖北、河南），西南部的贵州与广西也相连成片（如图2所示）。城市平台也主要分布在东部沿海，以及北部与中西部零星地方（如图3所示）。 图4和图5是各省域与城市平台上已公开的开展了授权运营的公共数据资源数量，在省域平台中，浙江全省运营的数据资源数量达到16466个，为省域范围中最多，其次是福建省与山东省，分别有4535个与1910个数据资源，但也有个别省域平台未公开授权运营数据目录。在城市平台中，台州市运营的数据资源达到6078个，为城市范围中最多，其次是丽水市，达到4880个，再次是温州市、广州市、杭州市、潍坊市、德州市等城市，还有个别城市平台未公开授权运营数据目录。 初级数据产品/服务由各地公共数据运营机构对公共数据资源初步加工后向市场提供。图6和图7是省域与城市平台公开展示的运营机构开发的初级产品/服务数量。在省域中，福建省运营主体开放的产品/服务数量最多，达到396个，其次是山东省，达到357个，再次是安徽省与贵州省等地。在城市中，济南市运营的产品/服务数量最多，达到300个，其次是成都市、潍坊市等城市。然而这其中仅有少部分地方（福建省和青岛市）公开了初级数据产品/服务的价格与收费方式。 图8和图9是各省域与城市授权运营平台上公开展示的应用场景的概况。遵循《规范》等文件对授权运营的定义，以下场景未被认定为有效的授权运营场景：所利用的数据资源未经实施机构授权的、未通过授权运营机制直接由政府部门等主体自行开发的场景、正在测试中的场景和内容信息严重缺失的场景。 在省域层面，渐江省授权运营平台上展示的有效场景最多，在省域层面位居第一，其次是福建省，再次是江苏省与山东省，还有个别省域仅在运营平台列出少数几个或未列出运营场景。在城市层面，温州市在运营平台上展示的有效场景最多，其次是杭州市与厦门市，再次是青岛市、广州市、成都市等城市，还有个别城市公开的授权运营场景较少。 基于《"数据要素×"三年行动计划（2024一20