公共数据授权运营发展洞察（2024年）

CCSATC601大数据技术标准推进委员会2024年10月 版权声明 本报告版权属于CCSATC601大数据技术标准推进委员会，并受法律保护。转载、摘编或利用其他方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：CCSATC601大数据技术标准推进委员会”。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。 前言 各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，是国家重要的基础性战略资源。因其规模体量大、数据质量好、价值潜能大、带动作用强，且相比其他数据而言，主体更为明确、公共属性更强，是具备流通属性的重要资源，也是数据要素市场的重要供给力量。对公共数据进行开发利用是促进数字经济发展的重要举措，对于赋能政务服务、公共治理和共同富裕均有重要意义。近年来，我国高度重视公共数据开发利用，在政策制定、平台建设、内部共享、对外开放等方面取得了积极进展，公共数据价值加速凸显。为全面盘活公共数据资源，如何开拓公共数据开发利用的机制创新、模式创新、场景创新成为核心议题。 2024年10月《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》公开发布，紧随其后，针对公共数据资源登记、公共数据资源授权运营的配套政策办法也相继出台，可见强化公共数据资源开发利用、促进公共数据要素价值释放已成为当前我国数据要素市场发展的重中之重。 去年，本报告的1.0版本中对授权运营的发展路径与趋势进行分析，其中许多结论已经成为今年的实践现状。2024年，本报告结合最新动态全面迭代，分析了当前公共数据授权运营的发展基础、实践现状和普遍难点，并给出了推进思路的具体建议。期望本报告的观点和内容能为公共数据授权运营的具体实践提供有价值的参考，为各界进一步参与数据要素实践探索提供助力。 目录 一、概述........................................................................................................................1 （一）公共数据起源与沿革.................................................................................1（二）公共数据资源巨大价值初露锋芒.............................................................3（三）授权运营将有力支撑公共数据资源开发利用.........................................4二、公共数据授权运营发展基础................................................................................6（一）顶层政策发布，授权运营开启新篇章.....................................................6（二）基础研究深入，理论体系迎来新发展.....................................................9（三）条块共同发力，实践探索进入新阶段...................................................10三、公共数据授权运营现状洞察..............................................................................15（一）授权运营制度机制逐步建立...................................................................15（二）多元模式促进市场有序发展...................................................................19（三）基础设施建设运营持续升级...................................................................20（四）资源开发利用成效不断优化...................................................................23四、公共数据授权运营普遍难点..............................................................................25（一）全流程规范化亟需实现...........................................................................26（二）供需对接程度仍应强化...........................................................................27（三）产品服务开发仍需升级...........................................................................28（四）收益合理分配有待探索...........................................................................29五、公共数据授权运营推进要点..............................................................................30（一）建设制度机制：规则完善，空间宽广...................................................30（二）设计实施路径：顶层统筹，高效落地...................................................31（三）构建基础设施：规范建设，优化服务...................................................32（四）培育多元生态：多元参与，应用创新...................................................32（五）推进成效优化：定期评价，持续提升...................................................33六、趋势与展望..........................................................................................................34 图目录 图1公共数据资源开发利用“1+3”政策体系..........................................................9 表目录 表1各省市地方成立或重组成立地方数据集团情况..........................................12表2 2024年对公共数据授权运营作出规定的政策发布情况.............................16表3各省市地方建立公共数据资源开发利用技术支撑平台情况......................22表4公共数据资源在12个行业领域的应用情....................................................24 一、概述 各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，是国家重要的基础性战略资源。因其规模体量大、数据质量好、价值潜能大、带动作用强，且相比其他数据而言，主体更为明确、公共属性更强，是具备流通属性的重要资源，也是数据要素市场的重要供给力量。2024年10月9日，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《开发利用意见》）公开发布，为国内公共数据资源开发利用实践指明方向，并注入强劲动力。紧随其后，针对公共数据资源登记、公共数据资源授权运营的配套政策办法也相继出台，可见强化公共数据资源开发利用、促进公共数据要素价值释放已成为当前我国数据要素市场发展的重中之重。因此，为更好开展公共数据理论与实践探索，认识公共数据的内涵外延及其关键特点，把握公共数据的价值发挥途径至关重要。 （一）公共数据起源与沿革 在中央政策文件中，“公共数据”的表述最早出现在2015年国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》中。此后，“政务信息”“政务数据”“公共信息资源”“政府数据”等相关表述也相继出现在各相关政策文件中。到2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“‘十四五’规划”）要求探索将公共数据服务纳入公共服务体系。自此，“公共数据”的表述和用法基本确定。2022年，《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）提到“各级党政机关、 企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据”，明确了归属于“公共数据”范畴的数据，但并未指明“公共数据”的概念定义。在2022年至2024年间，各地方相继出台公共数据相关政策，对“公共数据”进行了定义，但不同地方存在一定差异，对“公共数据”的概念界定正在逐步形成行业共识。2024年10月，《开发利用意见》明确“各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，是国家重要的基础性战略资源。”可见公共数据概念的范畴囊括公共履职、公共事业与公共服务领域。此后，《公共数据资源登记管理暂行办法（公开征求意见稿）》（以下简称《登记管理办法》）首次从顶层视角正式定义“公共数据资源，是指各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的具有利用价值的数据集合。”近日最新启动征求意见的《数据领域名词解释》中更是直接定义“公共数据。是指各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的数据。”自此，公共数据的概念趋于明确，覆盖范围及其内涵也将在各项顶层政策的推动下，随着实践进展不断明晰。 从公共数据概念的起源与沿革来看，关于“公共数据”的定义自2015年至今处于持续的演变中，过程中实际上拓展了原“政务数据”“政府数据”的范畴，引入了更多源的数据纳入“公共数据资源”范畴，更有利于数据资源的聚合与应用，强调了数据要素的流通属性，更进一步强化了对数据资源的开发利用。 然而，顶层政策表述中“企事业单位依法履职或提供公共服务过 程中产生的数据”在实践中仍然存在一定的争议和疑虑，例如如何界定数据是仅由依法履职或提供公共服务产生的、如何明确提供哪些公共服务产生的数据应纳入公共数据、如何对待具有公共属性但无法直接划归公共数据的数据类型等等，仍有待通过实践的探索来不断推进各界对公共数据资源的理解，从而更好开展开发利用工作。 （二）公共数据资源巨大价值初露锋芒 作为国家首个针对公共数据的顶层战略，《开发利用意见》是中央层面首次对公共数据资源开发利用进行系统部署，文件开篇便指出“各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，是国家重要的基础性战略资源。”这是顶层文件首次明确了公共数据的关键地位，可见公共数据对数据要素市场建设而言具有非凡的意义。公共数据具有规模体量大、数据质量好、价值潜能大、带动作用强的特点，数据内容涉及社会经济生活的方方面面，在政治、经济、社会、文化、生态等方面都具有显著的价值潜能，在提升政府治理能力、优化公共资源配置、保障和改善民生服务、赋能产业升级、培育经济发展新动能等方面都有着巨大的发展和应用空间。 公共数据因其规模、内容、权属等方面的特点，在流通使用方面具备优势，对公共数