地方政府与城投企业债务风险研究报告－上海篇

联合资信公用评级二部|陈佳琪|霍聪聪 报告摘要 上海市是我国的经济、金融、贸易、航运及科技创新中心，经济实力及城市竞争力持续居于全国前列。2024年，上海市GDP总量居于全国城市首位，人均GDP在省级行政区中位居全国第二位。优异的区位条件和多项国家级战略的支持为上海市提供了良好的外部发展环境，上海市形成了以现代服务业为主体、战略性新兴产业为引领、先进制造业为支撑的现代产业体系，创新驱动能力强。2021年10月，上海市正式启动“全域无隐性债务”试点工作，成为国内首批启动隐性债务清零试点的城市。 上海市整体债务负担在全国处于较低水平。从上海市下辖区层面看，2024年，上海市各区一般公共预算收入规模差距较大，浦东新区居首位，金山区和崇明区规模相对较小；各区收入质量均较高。截至2024年底，上海市各区整体政府债务余额增速呈现结构性分化，各区负债率普遍处于较低水平，仅崇明区受制于经济体量小，负债率相对较高。从地方政府债务率看，金山区、杨浦区、崇明区、黄浦区和奉贤区债务率指标相对较高，浦东新区、长宁区和徐汇区地方政府债务率较低。上海市坚持化存量遏增量，加强地方政府债务管理，强化专项债券穿透式监测，扎实推进地方政府债务化解，有效防范地方政府债务风险。 上海市内存续发债城投企业数量一般，主要分布在浦东新区、市本级、奉贤区和静安区，整体资质较为优异。2024年，上海市城投企业债券净融资额保持净流入状态，净融资规模较上年有所下降，资金主要流向浦东新区和市本级城投企业。 上海市城投企业整体债务负担相对较轻，各区发债城投企业短期偿债压力较小。截至2025年9月底，浦东新区、静安区和奉贤区未来三年债券到期规模大，其他区域到期债券规模相对较小。上海市“综合财力”对“发债城投企业全部债务+地方政府债务”支持保障能力较好。 一、上海市经济及财政实力 （一）上海市区域特征及经济发展状况 上海市位于中国南北海运和长江水运交汇要处，是我国的经济、金融、贸易、航运及科技创新中心，经济实力及城市竞争力持续居于全国前列。2024年，上海市GDP总量居于全国城市首位，人均GDP仅次于北京居全国第二位；上海市形成了以现代服务业为主体、战略性新兴产业为引领、先进制造业为支撑的现代产业体系。 上海市区位优势突出，是长三角核心引领城市，资源禀赋优势明显。上海市简称“沪”或“申”，地处中国东部、长江入海口，东临东海，北、西与江苏、浙江两省相接。上海市区位优势显著，居于中国南北海运和长江水运的T型交汇要冲，是长三角核心引领城市和国家中心城市，是国际经济、金融、贸易、航运以及科技创新中心。截至2024年底，上海市行政区划面积6340.5平方千米，下辖16个区，常住人口2480.26万人。上海市海、陆、空集疏运体系强大且持续完善，是全国重点交通枢纽城市。 上海市城镇化水平很高，人才优势突出。截至2024年底，上海市常住人口2480.26万人，其中，户籍常住人口1496.77万人，外来常住人口983.49万人。2024年，上海市新增就业人数62.17万人。上海市常住人口城镇化率89.46%（2023年），高于全国平均水平（2024年底67%）。上海市确立了人才引领发展的战略地位，人才优势是上海城市核心竞争力和软实力的重要体现。通过加大重点产业、重点区域和基础研究领域人才引进力度，完善人才落户政策，优化居住证积分政策，促进人才要素市场化配置，扩大“海聚英才”品牌影响力，上海市形成了具有全球吸引力和国际竞争力的人才制度体系，大规模集聚海内外人才，为科创中心建设提供强劲持续、全方位全周期的智力支撑。优异的科教创新氛围和富有吸引力的人才集聚政策为上海市促进新技术、新模式、新业态、新产业发展提供了良好条件。 上海市经济总量及人均GDP处于全国前列。2024年，上海市完成地区生产总值53926.71亿元，经济总量持续居于全国城市首位；GDP增速为5.0%，与全国GDP增速持平。2024年，上海市人均GDP为21.74万元，在省级行政区中仅次于北京居全国第二。2025年1－6月，上海市完成地区生产总值26222.15亿元，按不变价格计算，同比增长5.1%，经济稳步增长。 上海市形成了以现代服务业为主体、战略性新兴产业为引领、先进制造业为支撑的现代产业体系。2022－2024年，上海市第三产业占比持续超过70%，是上海市经济增长的主要动力。上海市已开始探索变要素驱动为创新驱动的发展模式，推动金融、物流、电子商务、信息科技等特色现代服务业经济发展，以批发零售为主的商贸服务业和金融服务业在带动第三产业提升的同时，也成为上海市产业升级、创新发展和城市功能提升的重要依托。分行业看，2024年，上海市金融业增加值8072.73亿元，同比增长7.9%；信息传输、软件和信息技术服务业增加值6062.33亿元，同比增长12.9%；租赁和商务服务业增加值4626.27亿元，同比增长6.4%；交通运输、仓储和邮政业增加值2003.02亿元，同比增长19.2%。上海市产业链及供应链基础好、市场辐射能力强，第二产业形成了电子信息产品、汽车、石油化工及精细化工、精品钢材、成套设备和生物医药六大重点行业，培育出上海通用、上海大众、宝山钢铁等知名企业。2022－2024年，上海市工业总产值分别为42505.68亿元、39399.57亿元和39441.84亿元。“十四五”期间，上海提出加快形成战略性新兴产业引领与传统产业数字化转型相互促进、先进制造业与现代服务业深度融合的高端产业集群。2024年，上海市工业战略性新兴产业总产值17201.37亿元，占全市规模以上工业总产值的43.6%，其中新一代信息技术产业、高端装备及生物产业同比分别增长7.1%、5.1%和3.9%。 2025年1－9月，根据地区生产总值统一核算结果，上海全市实现地区生产总值40721.17亿元，按不变价格计算，同比增长5.5%。分产业看，第一产业增加值64.26亿元，增长0.9%；第二产业增加值8448.67亿元，增长3.9%；第三产业增加值32208.24亿元，增长5.9%。 国家战略与政策助力区域发展。上海市是长江三角洲核心引领城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心，经济和政治战略地位突出。随着中国（上 海）自由贸易试验区（以下简称“上海自贸区”）建设、金融改革先行先试以及长三角一体化发展等国家战略和政策的深入实施，上海市经济实力有望进一步增强。 上海自贸区建设方面，2019年8月，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》（以下简称“临港新片区总体方案”），设立中国（上海）自由贸易试验区临港新片区（“临港新片区”），提出对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区，选择国家战略需要、国际市场需求大、对开放度要求高但其他地区尚不具备实施条件的重点领域，实施具有较强国际市场竞争力的开放政策和制度，加大开放型经济的风险压力测试，实现临港新片区与境外投资经营便利、货物自由进出、资金流动便利、运输高度开放、人员自由执业、信息快捷联通，打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。2025年9月25日上海市第十六届人民代表大会第二十四次会议表决通过《中国（上海）自由贸易试验区条例》，该条例修订聚焦上海自贸试验区十多年来的改革创新举措，通过系统性、集成式制度安排，向境内外经营主体展示上海自贸试验区发展的成果和信心，继续发挥上海自贸试验区“头雁”的示范引领作用。 金融改革先行先试方面，上海是近现代中国金融业的重要发源地，自2019年初人民银行会同多部门联合发布《上海国际金融中心建设行动计划（2018－2020年）》以来，上海市从加快金融改革创新、提升金融市场功能、健全金融机构体系、聚焦国家发展战略、扩大金融开放合作、优化金融发展环境等多个方面出台相关政策保障，努力提升金融服务水平，切实提高资金供给效率，支持长三角和全国经济高质量发展，不断强化上海国际金融中心全球资源配置功能。 长三角一体化发展方面，上海所处的长三角地区是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，2018年总书记在首届中国国际进口博览会上宣布，支持长三角区域一体化发展并上升为国家战略。2024年7月25日，《长三角地区一体化发展三年行动计划（2024－2026年）》正式发布，分别从加强科技创新和产业创新跨区域协同、加快完善一体化发展体制机制、积极推进高层次协同开放、加强生态环境共保联治、着力提升安全发展能力等方面，共提出165项重点任务。2025年7月，上海市、江苏省、浙江省、安徽省人大常委会分别表决通过了《关于促进长三角科技创新协同发展的决定》，上海作为长三角核心引领城市，上海在科技创新协同、产业创新协同、对外开放协同、体制机制协同等方面积极加强与苏浙皖三省相互赋能，带动长三角地区全面建成具有全球影响力的世界级城市群。 （二）上海市财政实力及政府债务情况 2022－2024年，上海市财政收入规模大，财政收入质量高，财政自给能力很强，政府性基金收入持续下降。上海市政府债务负担在全国处于较低水平，未来融资空间充足。 2022－2024年，上海市一般公共预算收入规模均超过7600.0亿元，一般公共预算收入规模大，对上海市财政收入的稳定性起到了重要保障作用。上海市一般公共预算收入以税收收入为主，2022－2024年税收收入分别为6352.8亿元、7109.1亿元和7082.7亿元，占一般公共预算收入的比重分别为83.50%、85.52%和84.58%，财政收入质量高。同期，上海市财政自给率波动增长，上海市地方财政自给能力很强。2022－2024年，政府性基金收入是上海市财政收入的重要组成部分。2022－2024年，上海市政府性基金收入分别为4041.5亿元、3466.7亿元和3202.8亿元，持续下降。同期，上海市国有土地使用权出让收入占政府性基金收入的比重分别为93.99%、92.21%和92.92%，政府性基金收入对土地出让收入依赖程度高。2025年1－9月，上海全市地方一般公共预算收入6555.68亿元，同比增长1.0%； 地方一般公共预算支出6876.39亿元，增长8.0% 2022－2024年底，上海市政府债务持续增长。截至2024年底，上海市政府债务余额为9090.9亿元，较2023年底增长2.93%。2022－2024年，上海市政府债务占GDP的比重分别为19.12%、18.71%和16.86%，上海市政府债务负担在全国处于较低水平。 上海市政府负债率和债务率均排名全国靠前（按照从低到高排序）。2024年，上海市政府债务率和政府负债率分别为70.67%和16.86%，债务率在全国31个省市自治区（不含港澳台）中排名第2位，负债率在全国31个省市自治区（不含港澳台）中排名第1位。 债务限额方面，财政部核定上海市2024年地方政府债务限额10295.2亿元；同期，上海市政府债务余额为债务限额的88.30%，政府未来融资空间充足。 二、上海市各区经济及财政状况 （一）上海市各区经济实力 上海市各区经济实力分化较大。浦东新区作为上海市“五个中心”建设的核心功能区所在地，其经济总量超过万亿元，处于绝对领先地位；黄浦区人均GDP居于首位。上海市各区产业均衡发展、错位竞争，推动产业结构调整和科技创新政策落地，促进城市整体竞争力进一步提升。 上海市下辖16个区，按主体功能区划分，上海市可分为四类功能区域，即都市发展新区（浦东新区）、都市功能优化区（包括黄浦区、徐汇区、长宁区、静安区、普陀区、虹口区、杨浦区等中心城区及宝山区、闵行区）、新型城市化地区（包括嘉定区、金山区、松江区、青浦区及奉贤区）和综合生态发展区（崇明区）。 2017年12月，《上海市城市总体规划（2017－2035年）》（以下简称“上海2035”）获得国务院批复原则同意，规划将上海市的城市性质确定为：长三角世界级城市群的核心城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市，国家历史文化名城，并将建设成为卓越的全球城市、具有世