拐点何时出现？特朗普2.0对华政策之可能趋势

拐点何时出现？特朗普2.0对华政策之可能趋势 负 责 人 ： 吴 莼 思 作者 ： 吴 莼 思邵 育 群薛磊苏 刘 强张翀 作 者 简 介 吴莼思上海国际问题研究院美国研究中心主任 邵育群上海国际问题研究院台港澳研究所所长 薛磊 上海国际问题研究院世界经济研究所助理研究员 苏刘强上海国际问题研究院国际战略与安全研究所助理研究员 张翀上海国际问题研究院美国研究中心助理研究员 目录 摘 要 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 0 1引 言 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 0 3 一 、 特 朗 普 2 . 0 政 府 对 华 举 措 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 0 4 （ 一 ） 特 朗 普 政 府 对 华 经 贸 政 策· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·0 5（ 二 ） 美 国 对 华 高 科 技 产 品 出 口 管 制· · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 0（ 三 ） 特 朗 普 “ 印 太 ” 战 略 新 变 化· · · · · · · · · · · · · · ·· · · · ·1 2（ 四 ） 美 国 继 续 阻 挠 两 国 人 文 交 流· · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 4 二 、 特 朗 普 2 . 0 对 华 政 策 主 要 特 点 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 1 6 （ 一 ） 总 统 主 导 与 “ 政 府 外 影 响 ”· · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 7（ 二 ） 现 实 利 益 与 交 易 性· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 8（ 三 ） “ 美 国 优 先 ” 与 政 策 继 承 性· · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·1 9（ 四 ） 强 总 统 与 弱 国 会· · · · · · · · · · · · · · · ·· ·· · · · · · ·2 1 三 、 “ 拐 点 ” 会 来 吗 ？ 影 响 特 朗 普 2 . 0 对 华 政 策 走 向 的 主 要 因 素 · · ······· 2 2 （ 一 ） 所 谓 “ 拐 点 ”· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·2 3（ 二 ） 美 国 国 内 各 种 观 点 的 博 弈· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·2 4（ 三 ） 中 美 之 间 的 互 动· · · · · · · · · · ·· · · · · · · · · · · · · ·2 6（ 四 ） 国 际 总 体 局 势 的 发 展· · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·2 8 四 、 推 动 美 对 华 政 策 向 积 极 方 向 转 变 ···· ···· ···· ····· ··· · 3 1 （ 一 ） 不 要 低 估 美 国 要 将 中 国 视 为 主 要 对 手 的 顽 固 性· · · · · · · · · ·· · ·3 2（ 二 ） 保 持 信 心 ， 继 续 积 极 探 索 稳 定 发 展 中 美 关 系 的 可 能 性· · · · · · · · · ·3 3（ 三 ） 官 民 并 举 ， 继 续 发 展 中 美 两 个 社 会 之 间 的 友 好 关 系· · · · · · · · · · ·3 4 结 语 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · 3 6 摘要 特朗普 2.0 政府将推行怎样的对华政策？这是一个全球关注的问题。一方面，特朗普政府似乎难以改变将中国作为主要对手的政策，因为这一政策的正式推行正是以特朗普 1.0 时期的《国家安全战略》为标志的，并在此后成为美国共和、民主两党用来赢得政治利益的抓手，特朗普 2.0 时期恐怕也很难大幅偏离这一既定叙事。 另一方面，特朗普 2.0 时期又显示出一些新变化：首先，特朗普总统完全摆脱了美国“建制派”在第一任期时为制约其行为而在其政府内安置的那些所谓“成年人”。特朗普 1.0 时期主持《国家安全战略》报告的国家安全顾问麦克马斯特将军早已与特朗普总统反目成仇。特朗普 2.0 时期是否仍将受制于成文的“国家安全战略”有待观察。第二，特朗普 2.0 时期的决策体系显现出更加明显的总统主导特征。一旦特朗普总统认为某些行动背离其拟达成的目标，其可以轻易改变现行政策，美国当前的决策体系中也几乎没有力量可以制约特朗普总统的行为。第三，特朗普总统的对华态度更多受利益而非意识形态因素影响。特朗普总统在经济上要增加美国的收入，在政治上要全球关注，在安全上要强化美国的武器库，而意识形态、价值观等似乎都只是特朗普总统获取这些“有形”利益的手段。第四，特朗普总统更关注如何回应其选民的需求，比如：解决边境和毒品问题、保持经济增长等。特朗普总统有其不同于所谓“建制派”的执政逻辑。 基于特朗普 2.0 政府的新特点，美国对华政策是否会改变原先轨道值得进一步分析。故此，本报告提出了“拐点”议题。所谓拐点意味着：第一，当前特朗普 2.0 政府的对华政策到目前为止有大致方向，但尚无清晰蓝图，也就是说仍有可能选择不同路径。 第二，特朗普对华政策的演进至少可能出现三种情景：一是沿着特朗普 1.0 后期“战略鹰派”的方向，或者从意识形态上，或者从权力转移的角度，将中国“敌手”化，以零和方式处理中美关系。二是沿着拜登政府逐渐形成的对华政策路径，精细化所谓“战略竞争”，对华实施打压但又不使局面失控，达成有些人所谓的“竞争性共存”。三是通过有效沟通，再次与中国构建稳定中美关系的战略框架，形成具有建设性的对华政策。 特朗普 2.0 对华政策最终会形成何种局面当前仍有变化空间，而拟议中的中美领导人会晤则是观察美对华政策走向的重要窗口。此次访问能否成为特朗普 2.0 政府对华政策的拐点仍将受到一些因素影响，比如，特朗普总统的易变性是否会改变领导人会晤的成果，美战略界和“建制派”能否再次通过战略报告等形式制约总统的行动等。总之，现在到了更仔细地前瞻特朗普 2.0 对华政策的时候了。 引言 2025 年 1 月，特朗普总统凭借显著的选举优势再度进入白宫，并立即大刀阔斧地推行其以“美国优先”为指导思想的内政外交。首先，特朗普总统大规模整顿美国官僚体系，以确保其方针政策能在实际中得到贯彻落实。其次，特朗普总统将经济、边境安全、芬太尼等其选民高度关注的议题作为优先事项，以提高进口关税为抓手，推出了一系列影响世界的政策举措。第三，在全球事务上，特朗普总统一方面高度关注俄乌冲突、巴以冲突等重大议题，另一方面则明确摒弃了美国建制派青睐的所谓“自由国际主义”，在领土主权、同盟体系、气候变化、绿色能源等诸多问题上表现出完全不同的政策偏好。在此背景下，特朗普 2.0 政府的对华政策是否会偏离原来运行轨道，或者说出现一个“拐点”成为我们关注的问题。 本报告从特朗普 2.0 政府开局以来的主要对华行动入手，探讨了特朗普 2.0 决策的新特点及其将如何影响美国对华政策走向。鉴于中美关系现状，我们一方面并不认为特朗普 2.0 时期会根本性改变将中国视为主要对手的定位，但在另一方面我们也认为仍应尽最大可能引导美国对华政策向建设性发展中美关系的方向转变。 第 一 章 特朗普2.0政府对华举措 特朗普 2.0 政府上台以来，在对华经贸、高科技出口、政治安全和社会文化等方面采取了一系列措施。 一 、 特 朗 普 政 府 对 华 经 贸 政 策 特朗普在其第二任期继续推进凸显其个人执政特色和风格的经贸政策，对华贸易逆差仍是特朗普关注的主要贸易指标性数据，关税是其处理美国对外经贸关系时的首要选项，同时，特朗普政府也在不断加强高科技领域对华出口管制措施。 （1）特朗普对华经贸政策指导方针 特朗普在就任之日就签发《美国优先贸易政策总统备忘录》，其中涉及对华贸易政策主要包括以下方面：第一，经济和贸易协定审查。美国贸易代表将审查美国与中华人民共和国之间的经济和贸易协定，确定中国是否遵守该协定，并推荐基于审查结果的适当行动。在技术转让、知识产权和创新相关行为方面，美国贸易代表将评估 2024年 5 月 14 日关于 301 条款的报告，并考虑根据需要进行关税调整。第二，其他有失公平或歧视性行为。美国贸易代表将调查中国可能的其他有失公平或歧视性行为，并提出适当措施。第三，《永久正常贸易关系（PNTR）法案》。美国商务部长和贸易代表将评估有关调整或终止与中国永久正常贸易关系的国会法案，并提出建议。美国商务部长还将评估在中国的美国知识产权保护状况，并提出确保知识产权保护对等平衡的建议。1 此后，特朗普又签发《美国优先投资政策总统备忘录》。该备忘录宣称，中国通过系统性地引导和促进对美国公司和资产的投资，以获取尖端技术、知识产权以及在战略 性产业中的影响力。这种投资策略通过多种方式实施，通常通过第三国合作伙伴公司或投资基金进行。中资企业还通过以下方式筹集资本：向美国投资者出售在美国和外国公共交易所交易的证券；游说美国指数提供商和基金将这些证券纳入相关市场指数，以及其他确保能够获得美国资本及其伴随的无形利益的行为。作为应对措施，美国将使用所有必要法律手段，以防止中国投资美国技术、关键基础设施、医疗保健、农业、能源、原材料或其他战略领域。同时，美国将加强外国投资委员会审查“绿地投资”的权限，限制外国竞争对手接触美国在敏感技术（特别是人工智能）方面的人才和运营，并扩大美国外国投资委员会所管辖的“新兴和基础”技术的范围。2 （2）中美贸易战“休战期”的主要议题 特朗普再入白宫后立即对全世界挥舞起关税大棒。在对华经贸关系上，特朗普2.0 政府除了以所谓“芬太尼”问题为由累计对华增加 20% 关税外，还在“对等关税”名义下将对华关税增加到 34%，并在此后一周左右时间的相互较量中使对华关税迅速飙升到 125%。很显然，对华总计高达 145% 的关税完全失去了经济学上的意义。同一时期，美国股、汇、债三市皆出现不利信号。4 月 23 日有报道说，特朗普总统对记者称，对华 145% 关税确实很高，协议达成后美对华关税将大幅下降，但不会降至零。中国外交部新闻发言人郭嘉昆在例行记者会上指出：“于美国发动的关税战，中方的态度很明确，我们不愿打，也不怕打。打，奉陪到底；谈，大门敞开。如果美方真的想通过对话谈判解决问题，就应该停止威胁讹诈，在平等、尊重、互惠的基础上同中方对话。”3 5月10—11日，中美经贸高层会谈在瑞士日内瓦举行。双方发布的联合声明指出： 美国将（一）修改 2025 年 4 月 2 日第 14257 号行政令中规定的对中国商 品（包括香港特别行政区和澳门特别行政区商品）加征的从价关税，其中，24%的关税在初始的 90 天内暂停实施，同时保留按该行政令的规定对这些商品加征剩余 10% 的关税； （二）取消根据 2025 年 4 月 8 日第 14259 号行政令和 2025 年 4 月 9 日第14266 号行政令对这些商品的加征关税。 中国将（一）相应修改税委会公告 2025 年第 4 号规定的对美国商品加征的从价关税，其中，24% 的关税在初始的 90 天