环境空气质量标准研究系列报告

报告团队 贺克斌中国工程院院士 清华大学环境学院教授张强清华大学地球系统科学系教授耿冠楠清华大学环境学院副研究员刘洋清华大学环境学院博士后陈伊妃清华大学地球系统科学系博士生仝元熙清华大学地球系统科学系博士生黎敬贤清华大学环境学院博士生何长沛清华大学地球系统科学系博士生 致谢 特别感谢亚洲清洁空气中心（Clean Air Asia, CAA）为本研究提供支持。 前言 环境空气质量标准是空气质量管理体系的核心基础，它既是衡量空气污染程度和健康风险的标尺，也是制定政策和规划措施的重要依据。 2012 年，我国修订并发布了《环境空气质量标准》(GB3095-2012)，首次增设 PM2.5浓度限值，成为我国大气污染防治进程的重要里程碑。此后，国务院先后出台一系列清洁空气行动计划，包括《大气污染防治行动计划》、《打赢蓝天保卫战三年行动计划》、《空气质量持续改善行动计划》，推动我国大气污染物排放大幅削减，显著改善了空气质量并带来可观的健康效益。自 2020 年以来，全国整体 PM2.5年均浓度已连续五年达标，PM2.5达标城市比例突破七成，空气质量水平实现历史性改善。 世界卫生组织（World Health Organization, WHO）在 2021 年发布新版《全球空气质量指南》，对包括 PM2.5在内的多种主要空气污染物的指导值和目标值进行调整，其中将 PM2.5年均浓度指导值由 10μg/m3收紧至 5μg/m3。随后，美国与欧盟于 2024 年先后完成环境空气质量标准修订，分别将 PM2.5年均浓度限值收紧至 9μg/m3和 10μg/m3。相比之下，我国现行 PM2.5限值较为宽松，亟需通过标准修订进一步强化健康导向，推动空气质量持续改善。 国务院于 2023 年 11 月发布的《空气质量持续改善行动计划》明确提出“启动环境空气质量标准及相关技术规范修订研究工作”。这一举措标志着我国环境空气质量标准迈入了修订的前期准备阶段。为响应这一政策动向，亚洲清洁空气中心（Clean Air Asia,CAA）在 2021 年完成的环境空气质量标准研究（一期）的基础上立项，联合清华大学、北京大学围绕环境空气质量标准修订开展系统研究（二期），旨在为我国的环境空气质量标准修订、以及下一阶段空气质量持续改善提供决策参考和依据。研究共形成以下三份成果报告。 ●《中国环境空气质量标准修订达标路径分析》，即本报告，提出了环境空气质量标准修订的建议值，构建了近中期可达的新标准情景，并建立“分阶段、分区域”的达标路径，同时评估了达标路径的协同降碳效益与健康收益。 ●《中国环境空气质量标准修订的经济影响评估》利用可计算一般均衡模型，系统评估了环境空气质量标准修订对宏观经济、产业结构、能源转型和公共健康的影响，并开展了成本效益分析。●《环境空气质量标准修订国际案例研究》梳理和总结了美国和欧盟在最新一轮环境空气质量标准修订方面的做法与管理实践，并进行对比分析。 目录 执行摘要.............................................................................................................................. II一、研究背景与目标............................................................................................................ 2二、空气质量与排放现状..................................................................................................... 3三、环境空气质量标准修订限值设计................................................................................... 6四、新限值下的达标情景设计.............................................................................................. 7五、..达标路径及其减污降碳协同效益与健康收益............................................................... 10六、结论与政策建议.......................................................................................................... 17参考文献............................................................................................................................ 19 执行摘要 修订环境空气质量标准，加严 PM2.5浓度限值，并以“分阶段、分区域”方式设置 PM2.5浓度目标，是推动我国空气质量持续改善的必由之路。我国现行 35μg/m3的二级限值在国际上总体处于较为初级的水平，与 WHO 指导值及发达国家现行 /拟议标准仍有显著差距。本研究在系统梳理我国环境空气质量标准与区域差异的基础上，提出环境空气质量标准修订的建议值与阶段性安排，构建近中期可达的新标准情景，建立可实施的达标路径，评估协同降碳效益与健康收益，形成支撑政策制定与政府决策的技术报告，为我国下一阶段空气质量持续改善、人民健康保障与经济社会高质量发展提供科学依据。 基于我国当前的空气质量与排放水平，并综合考虑健康效益与政策引领作用，研究建议将 25μg/m3作为新的 PM2.5年均浓度标准限值，并明确了总体达标路径。到 2030 年全国 339 个城市和长三角地区 PM2.5浓度平均值率先低于标准限值，到2035 年京津冀及周边地区和汾渭平原浓度平均值低于标准限值，形成“先进地区先行、重点区域攻坚、全国梯次推进”的总体格局。 围绕该目标，我国 2030 年前应充分发掘各部门结构调整和能效提升减排潜力，与末端治理协同发力。以 2024 年为基准，2030 年全国 SO2、NOx、PM2.5和 VOCs排放分别下降 25%、31%、30% 和 23%，可使全国 339 个城市的 PM2.5年均浓度降至 23.4μg/m3，避免约 43 万人过早死亡，对应累计健康效益约 1.5 万亿元，协同削减 CO2排放量 13.9 亿吨，相较 2024 年下降 12%，累计碳减排效益 0.9 万亿元；长三角地区在此阶段需要实现 SO2、NOx、PM2.5和 VOCs 较 2024 年分别减排32.1、96.3、26.0 和 108.9 万吨，使区域 PM2.5年均浓度达到 24.8μg/m3，协同削减 3.5 亿吨 CO2排放量，相对 2024 年下降 19%。 随后，在 2030~2035 年间进一步加大电力、工业与交通等部门的结构性调整和能效提升力度，充分挖掘结构性措施的减排潜力，到 2035 年全国 SO2、NOx、PM2.5和 VOCs 排放相较 2024 年分别下降 57%、55%、66% 和 40%；此时全国PM2.5年均浓度可降至 18.4μg/m3，避免约 225 万人过早死亡，累计健康效益约 8.2万亿元。重点区域方面，京津冀及周边地区与汾渭平原在 2035 年分别实现 SO2、 NOx、PM2.5和 VOCs 较 2024 年 下 降 41%~62%、53%~60%、55%~59% 和34%~54%，对应 PM2.5年均浓度达到 25.0 与 24.5μg/m3，整体实现 25μg/m3浓度目标。与此同时，更严格的环境空气质量标准所驱动的各部门的结构性调整和能效提升力度也带来了可观的碳减排协同效益。在此达标路径下，2035 年全国 CO2排放量下降至 80.9 亿吨，相较 2024 年削减 31.2 亿吨（下降 28%），京津冀及周边地区和汾渭平原 CO2排放分别实现协同削减 6.2 亿吨和 2.9 亿吨，分别相对于 2024年下降 26% 和 30%，2024~2035 年全国可获得累计碳减排效益 3.4 万亿元。 为确保上述路径落地见效，需聚焦能源、产业与交通三大领域的结构调整措施，实现系统减排与协同治理。 ●一是加快能源结构优化，用清洁可再生能源满足新增需求，提升可再生能源开发与消纳能力，扩大电力、工业用煤的天然气与可再生能源替代规模，完善可再生能源与天然气的产 - 储 - 供 - 销体系；严格控制煤炭、石油等高碳化石能源消费总量，优先削减中小型燃煤 / 燃油锅炉、工业窑炉、民用散煤与传统生物质燃料。 ●二是优化供热与终端用能体系，提升终端用能电气化水平，重点地区不再新增煤炭产能和燃煤机组装机，提速供热管网建设，加快淘汰管网覆盖区内分散燃煤设施，推进以清洁电力、工厂余热和可再生低碳能源替代工业窑炉与分散供热。 ●三是推动产业结构升级与布局优化，大力发展电弧炉短流程炼钢，推进钢铁、水泥等重点行业节能降耗与超低排放巩固提升，系统整合并有序退出烧结、砖瓦、玻璃等行业落后产能。 ●四是以交通结构优化和清洁化终端为抓手，提高新能源汽车保有量占比与在用车排放控制水平，提升铁路在货运中的比重，推动高排放柴油火车淘汰及电动重卡推广，推进非道路移动机械的电动化与清洁燃料替代。 通过以上组合拳，既能对接新标准的达标需求，又可实现健康效益最大化与经济社会高质量发展的协同增益。 一、研究背景与目标 《环境空气质量标准》是我国大气环境管理的“底层规范”，直接支撑大气环境规划、空气质量管理和污染物排放标准的制定。适时修订空气质量标准，既是完善污染治理体系、对齐国家治理新要求的必由之路，也是推动空气质量持续改善的重要抓手，对保障人民健康与支撑经济社会高质量发展具有基础性意义。 需系统、量化、可检验的证据支撑与可操作的路线图。 本研究在系统梳理我国环境空气质量标准与区域差异的基础上，提出环境空气质量标准修订的建议值与阶段性安排，构建近中期可达的新标准情景，建立可实施的达标路径，评估减污降碳协同效益与健康收益，量化对电力、工业、交通、民用与农业等部门的影响，形成支撑政策制定与政府决策的技术报告，为我国下一阶段空气质量持续改善、人民健康保障与经济社会高质量发展提供科学依据。 围绕“标准修订为何种水平更为科学合理、采用何种达标路径更具可行性、实施新标准能够带来多大环境 - 气候 - 健康综合效益及其对各部门的影响”等关键问题，决策者与社会各界亟 二、空气质量与排放现状 仅长三角地区 PM2.5年平均值达标，年均浓度为33μg/m3，达标城市占比达 71%。京津冀及周边地区和汾渭平原 2024 年 PM2.5年均浓度平均值分别为 42.2 和 39.6μg/m3，距离 35μg/m3的标准仍有一定差距，且达标城市占比仅为 14%~15%。2020~2024 年间各区域 PM2.5浓度的降幅明显低于 2015~2020 年间的降幅，尤其是已达标的长三 2024 年，全国 339 个城市的 PM2.5年均浓度平均值为 29.3μg/m3，相较 2015 和 2020 年分别下降 41% 和 10%（如图 2-1）；339 个城市中，有 252 个城市的 PM2.5年均浓度达到国家二级标准限值，占 74%（如表 2-1），相比于 2015 年提高 51 个百分点。 在当前环境空气质量标准下，重点区域中 角地区，2024 年较 2020 年仅下降 2μg/m3（如图 2-1）。这表明，随着 PM2.5浓度逐渐接近现行标准，后续的改善动力不足，PM2.5浓度