2025年环境空气质量标准研究系列报告-中国环境空气质量标准修订的经济影响评估

报告团队 张世秋北京大学环境科学与工程学院教授曹静清华大学经济管理学院副教授刘庆丰清华大学经济管理学院博士生 致谢 特 别 感 谢 亚 洲 清 洁 空 气 中 心（Clean Air Asia） 为 本 研 究 提 供 支持。 同 时， 感 谢 Harvard China Project on Energy, Economy andEnvironment 的 Mun Sing HO 博士在 CGE 模型方面的技术指导；感谢清华大学中国环境空气质量标准修订与达标路径研究课题组（张强、耿冠楠、刘洋）、北京大学空气质量标准修订的社会经济影响分析课题组（吴丹、刘利、王彦滢、林寰、金顺林）在研究过程中提供技术支持与学术建议。 前 言 环境空气质量标准是空气质量管理体系的核心基础，它既是衡量空气污染程度和健康风险的标尺，也是制定政策和规划措施的重要依据。 2012 年，我国修订并发布了《环境空气质量标准》(GB3095-2012)，首次增设 PM2.5浓度限值，成为我国大气污染防治进程的重要里程碑。此后，国务院先后出台一系列清洁空气行动计划，包括《大气污染防治行动计划》、《打赢蓝天保卫战三年行动计划》、《空气质量持续改善行动计划》，推动我国大气污染物排放大幅削减，显著改善了空气质量并带来可观的健康效益。自 2020 年以来，全国整体 PM2.5年均浓度已连续五年达标，PM2.5达标城市比例突破七成，空气质量水平实现历史性改善。 世界卫生组织（World Health Organization, WHO）在 2021 年发布新版《全球空气质量指南》，对包括 PM2.5在内的多种主要空气污染物的指导值和过渡阶段目标值进行调整，其中将 PM2.5年均浓度指导值由 10μg/m3收紧至 5μg/m3。随后，美国与欧盟于2024 年先后完成环境空气质量标准修订，分别将 PM2.5年均浓度限值收紧至 9μg/m3和10μg/m3。相比之下，我国现行 PM2.5限值较为宽松，亟需通过标准修订进一步强化健康导向，推动空气质量持续改善。 国务院于 2023 年 11 月发布的《空气质量持续改善行动计划》明确提出“启动环境空气质量标准及相关技术规范修订研究工作”。这一举措标志着我国环境空气质量标准迈入了修订的前期准备阶段。为响应这一政策动向，亚洲清洁空气中心（Clean Air Asia,CAA）在 2021 年完成的环境空气质量标准研究（一期）的基础上立项，联合清华大学、北京大学围绕环境空气质量标准修订开展系统研究（二期），旨在为我国的环境空气质量标准修订、以及下一阶段空气质量持续改善提供决策参考和依据。研究共形成以下三份成果报告。 ●《中国环境空气质量标准修订达标路径分析》提出了环境空气质量标准修订的多个情景，构建了近、中期可达的新标准情景，并建立了“分阶段、分区域”的达标路径，同时评估了达标的协同降碳效益与健康收益。 ●《中国环境空气质量标准修订的经济影响评估》即本报告，利用可计算一般均衡模型，系统评估了环境空气质量标准修订对宏观经济、产业结构、能源转型和公共健康的影响，并开展了成本效益分析。 ●《环境空气质量标准修订国际案例研究》梳理和总结了美国和欧盟在最新一轮环境空气质量标准修订方面的做法与管理实践，并进行对比分析。 目录 执行摘要............................................................................................................................02 一、研究背景.....................................................................................................................03 二、研究目标、内容与方法...............................................................................................04 2.1 研究目标与内容...................................................................................................................042.2 研究方法框架.......................................................................................................................042.3 中国经济环境 CGE 模型.......................................................................................................062.4 情景设置和 CGE 模型输入数据............................................................................................08 三、环境空气质量标准修订的经济影响评估结果...............................................................14 3.1 环境空气质量标准修订减排成本的宏观经济影响分析.........................................................143.2 环境空气质量标准修订的成本与效益的分析与比较.............................................................173.3 小结.....................................................................................................................................20 四、政策建议.....................................................................................................................22 1. 分阶段推进环境空气质量标准升级，或实施分区域达标方案，构建动态调整机制................222. 推动产业与能源结构协同转型，强化“减污降碳”协同效应.................................................233. 完善成本分担与效益共享制度，兼顾效率与公平...................................................................234. 立足长期效益导向，平衡短期成本与长期效益......................................................................23参考文献....................................................................................................................................24附 录.........................................................................................................................................25 执行摘要 出下降，低污染行业产出有所提升；也会同时驱动能源结构转型，推动电力部门向清洁能源转型，体现为煤电占比下降，清洁能源发电占比增长。尽管健康效益在治理力度较小时表现有限，但随政策力度加大则呈加速增长趋势。总体而言，尽管标准实施的经济成本随标准加严有所上升，但成本增幅显著低于健康效益，因此，环境空气质量标准加严会带来显著的净效益。 本研究通过可计算一般均衡（ComputableGeneral Equilibrium, CGE）模型，系统评估了中国环境空气质量标准修订对宏观经济、产业结构、能源转型及公共健康的影响。通过对四类标准修订情景（2030 年与 2035 年分别实现PM2.5年 均 浓 度 20μg/m3和 25μg/m3目 标）的宏观经济影响的评估以及成本效益分析，为环境空气质量标准的修订与实施提供决策参考。 基于研究结论，建议分区域、分阶段推进标准升级并构建动态调整机制，鼓励部分地区先行示范；优化产业与能源结构，强化重点行业技术升级，加大对煤炭、化工等行业绿色转型支持；通过技术改造补贴、环保设备投资抵税等方式降低企业减排成本压力；建立差异化成本分担与效益共享机制，对减排任务较重的地区和行业给予转移支付；立足长期效益，平衡短期成本与长期效益，通过逐步提高标准严格度、提早实施修订标准、配套分阶段实施策略与成本分担机制以降低短期的经济冲击，最终实现空气质量改善与经济社会可持续发展的双赢。 研究结果表明，尽早发布并实施更严格的环境空气质量标准具有更显著的净效益。特别是，情景 S30-20（2030 年 PM2.5年均浓度实现20μg/m3），其 2025-2035 年的累积净效益在四类情景中最高，达 42,530 亿元，分别为情景S35-20（2035 年实现 20μg/m3）的 2.4 倍和情景 S35-25（2035 年实现25 μg/m3）的 3.9 倍。 实施更严格的环境空气质量标准短期内会对经济产生一定压力，这主要是因为更严格标准会造成各部门污染减排支出的增加，以及生产性投入的挤出。然而，标准加严不仅会驱动产业结构优化升级，高污染行业（如煤炭、金属制造）产 一、研究背景 作为空气质量管理的核心制度，环境空气质量标准是污染防治政策制定、执法监管及信息公开的基础性框架，并发挥统领作用。环境空气质量标准的制定与动态升级，既是推动空气质量持续改善的关键抓手，也是提升治理现代化水平、促进绿色低碳转型的重要政策杠杆。 中提出力争将 PM2.5年均浓度降至 11μg/m3以下；深圳市则在其 2024 年发布的《深圳市空气质量持续改善实施方案》中提出 2025 年力争将 PM2.5年均浓度降至 15μg/m3的目标。这些显著严于国家标准的目标，展现了区域先行探索和高标准治理的积极态度。 自 1982 年发布《大气环境质量标准》以来，我国在 40 年间先后进行了两次重要的修订。其中，2012 年修订形成的《环境空气质量标准》（GB3095-2012）在完善监测体系、引导清洁能源投资、建立目标责任制等方面成效显著，为后续标准升级和治理深化奠定了坚实的基础。2013至 2021 年我国实现经济发展与污染治理协同推进：SO2、NOx 排放总量从 2000 多万吨降至数百万吨，PM2.5年均浓度下降 56%，城市空气质量显著改善，成为全球空气质量改善最快的国家之一（刘炳江，2022）。 国 际 上，WHO 于 2025 年 3 月 提 出“ 到2040 年全球空气污染健康风险降低 50%”的目标，为各国治理设立了新的标杆，凸显健康导向在环境治理中的重要性。在此背景下，如何在健康保护与经济发展之间取得平衡，并制定科学可行的限值标准，已成为核心命题。WHO《全球空气质量指南》确定的指导值需结合社会、经济与技术条件，转化为各国的法定标准（朱彤等，2