城市更新白皮书系列 - 低效用地及资产活化升级

低 效 用 地 及 资 产活 化 升 级 PART 1 中国及上海低效用地治理发展概览 0 7低 效 用 地 治 理 正 处 于 历 史 转 折 期0 9低 效 用 地 面 临 三 个 方 面 的 主 要 挑 战1 0上 海 低 效 用 地 再 利 用 的 发 展 背 景 PART 2 低效用地及资产活化升级策略 1 7产 业 用 地 转 型 策 略 与 产 业 导 向 设 计1 9数 字 化 运 营 管 理 与 绿 色 生 态 产 业 构 建2 2金 融 创 新 与 资 本 运 作 PART 3 低效用地及资产多元化转型实践 2 7成 功 案 例 （ 国 内 ） A.F.A上海融侨中心百空间光二仓库 & 百空间光三仓库卜内门洋行越界锦和尚城力波啤酒厂苏河美欣公寓老凤祥总部上海漕河泾开发区张江之尚市北百联创新科技产业中心市北高新技术服务业园区 N070501 单元 21-02 地块商办项目 PART 4 未来趋势与建议 PART 5 编者后记低效用地及资产创新孵化与发展促进中心 5 0成 功 案 例 （ 全 球 ） 新加坡裕廊工业区韩国蔚山工业综合体瑞士巴塞尔化学园区荷兰鹿特丹港工业综合体德国路德维希港 BASF 化学园区加拿大阿尔伯塔工业心脏地带美国塔霍 - 雷诺工业中心 第 一 太 平 戴 维 斯 引言 海为例，其工业用地总量在2005年达到峰值时的1043平方公里，占建设用地比例高达28.6%，远超纽约、东京等国际大都市15%左右的平均水平。同时，土地低效利用的问题也开始 显 现。2022年 自 然 资 源 部 公 开 发布数据，全国有96个国家级开发区的综合容积率低于0.6，全国开发区产业用地平均容积率仅为0.6-0.8，相比新加坡裕廊工业园1.5、德国鲁尔 土地资源作为人类生存发展的基础性要素，始终是我国治理体系中的重要战略资源。在改革开放四十余年的高速城镇化进程中，中国以土地要素驱动型发展模式创造了经济奇迹，但也形成了独特的“低效用地”问题。 工业区改造后1.8的容积率水平，土地利用效率存在明显差距。 全球产业链重构加速了传统制造业的衰退，低效用地问题进一步加剧 。同样以上海为例，其六大传统工业基地的产值地位已显著下滑，但是其内部空间及整体功能业态的更新未能同步跟进，区域内低层老旧厂房大量存在，其中相当一部分属于具有较长历史的工业遗存。 粗放式发展开始导致用地结构严重失衡。统计数据显示，2000-2024年间，中国城镇化率由36.2%跃升至67%，城市建成区面积扩张超过5倍。以上 低效用地，尤其是低效产业用地的盘活利用，已成为当前城市高质量发展的核心挑战。 为此，国家近年来不断加强低效用地再开发的政策部署。2016年《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见》首次系统部署存量用地盘活路径；2020年要素市场化配置改革将土地要 素 改 革 置 于 首 位；2023年， 自 然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，支持北京、上海等城市探索创新城乡低效用地再开发的政策举措，健全节约集约用地制度。文件中也明确以“城中村”和“低 效工业用地”改造为重点，支持试点城市重点从规划统筹、收储支撑、政策激励、基础保障4个方面探索创新城乡低效用地再开发的政策举措，健全节约集约用地制度。 间，以及松江G60科创走廊通过土地复合利用培育的23个百亿级产业集群......相较城中村改造侧重居住功能改善与社会治理提升，低效用地再开发将依托“空间重构-产业升级-价值再造 ”的传导链条，实现经济转型与发展动能转换，支撑上海城市的可持续发展。 对上海而言，聚焦低效用地开展研究具有超越物质空间更新的特殊意义。2023年上海规上工业总产值4万亿元的关键突破，依赖于漕河泾开发区工业上楼释放的46万平方米产业空 中国及上海低效用地治理发展概览 1.1低效用地治理正处于历史转折期 率达18%以上；区域配置失衡，如东部沿海工业用地占比普遍超过30%；产业配置失衡，单位工业用地GDP产出仅为发达国家1/3。 综合背景：“以地谋发展”的路径依赖，引发土地要素配置的“三重失衡” 政 策 沿 革：明 确 以 城 中 村 和 低效 工 业 用 地 更 新 为 重 点， 广 泛开展试点探索 放眼全国，当前城镇低效用地总量已经超过4000平方公里，超过3个上海市的建成区面积，这一现象折射出中国发展转型期的深层矛盾，成为制约高质量发展的重要瓶颈。其形成需要 追 溯 历 史： 在 城 镇 化 率 从1978年17.92%跃 升 至2022年65.22%的 进程中，“以地谋发展”的路径依赖推动地方政府通过土地批租快速获取资金。这种发展模式导致土地要素配置长期存在“三重失衡”：城乡建设用地结构失衡，突出表现在农村宅基地空置 城镇建设用地规模扩张过快，土地节约集约程度较低，农业生产用地规模和质量被挤占等问题，很早便引起了我 国 各 级 政 府 和 主 管 部 门 的 重 视。2013年2月，原国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见的通知》（国土资发〔2013〕3号）文件提出：“城镇低效用地”是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地。其具体包括：国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求 随着中国经济发展进入新常态，低效用地的负面效应日益显现。空间维度上，城市建设用地年均增速是城镇人口增速的1.7倍，“ 摊大饼”式扩张吞噬优质耕地；经济维度上，存量建设用地低效利用与新增用地指标紧缺形成尖锐矛盾，重点城市工业用地地均税收贡献对标国际优质园区（新加坡裕廊工业园）差距显著。因此，低效用地已成为阻滞要素市场化配置的关键堵点。 第 一 太 平 戴 维 斯 实施方案――实施低效用地再开发”的工作程序，从鼓励原国有土地使用权人自主或联合改造开发、积极引导城中村集体建设用地改造开发、鼓励产业转型升级优化用地结构、鼓励集中成片开发及加强公共设施和民生项目建设等五个方面制定了激励措施。 的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的城镇、厂矿和城中村等用地。总体来看，低效用地是有调整利用空间的在用建设用地，具体表现为土地利用经济效益低、强度低、结构不合理、不符合规划等。 发、空间复合利用、容积率奖励、跨空间单元统筹等政策，推动形成规划管控与市场激励良性互动的机制。探索资源资产组合供应，完善土地供应方式，优化地价政策工具，完善收益分享机制，健全存量资源转换利用机制。 2023年， 自 然 资 源 部 印 发《 关 于 开展低效用地再开发试点工作的通知》（ 自 然 资 发〔2023〕171号）， 正 式确定以城中村和低效工业用地改造为重点，支持试点城市重点从规划统筹、收储支撑、政策激励、基础保障4个方面探索创新城乡低效用地再开发的政策举措，健全节约集约用地制度。文件提出要探索编制空间单元内实施层面详细规划，探索土地混合开1 2016年，原国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号），进一步明确城镇低效用地是指第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，且权属清晰、不存在争议。制定了“认定城镇低效用地――进行标图建库――编制再开发专项规划――编制再开发 本研究中，将对低效用地的概念适度拓宽，涵盖存量商业用地、产业用地等，故后续统一使用低效用地的表述 1.2低效用地面临三个方面的主要挑战 数据表征：平均空置率超 30% 中国土地空置问题日益突出。以工业园区为例，自2023年以来，我国工业园区面积正在以每年1.4亿平方米的速度持续扩张，预计到2025年，全国的工业园区总面积将突破62亿平方米。市场难以短时间内消化如此大体量的供应。据克而瑞公布数据，2024年全年工业厂房空置率上浮2.6个百分点，研发办公提升6.5个百分点，平均空置率超过了30%。即便是中心城市的核心区域也无法摆脱加速下跌趋势。上海漕河泾、张江、金桥、市北等产业园区核心板块的空置率分别达到17.3%、30.7%、27.6%和45.2%。23 结构矛盾：供需断层与功能错位 当前城市土地资源配置与产业转型升级需求之间存在显著的结构性矛盾，资源配置效率低下。这种矛盾主要体现在空间供需错配与既有空间形态难以适应新发展需求两个方面，进而引发一系列连锁问题。一方面是供需断层。核心城市在新兴产业爆发式增长中面临空间供给刚性约束，生物医药、集成电路等战略行业扩产需求难以在现有土地存量中落位。由于传统工业用地指标分配模式尚未建立与区域产业动态演化的适应性调整机制，导致“有需求处无供给，有供给处无需求”的现象产生。另一方面是功能错位。早期粗放扩张模式下形成的工业园区 聚 等 创 新 生 态 系 统， 导 致 改 造 后 的产 业 空 间 沦 为 传 统 生 产 环 节 的“ 精致 容 器 ”。另 一 方 面， 制 度 设 计 上存 在 激 励 错 配。 现 行 土 地 收 储 补 偿标准与市场主体更新预期存在偏差，产 权 主 体 往 往 要 求 按 潜 在 开 发 价 值补 偿， 而 地 方 政 府 则 倾 向 于 参 照 现状用途评估，引发更新僵局。 普遍占据轨道交通节点、滨水区等战略区位，但其低密度、单一功能的开发形态，与城市中心区功能混合、集约发展的更新方向产生激烈冲突。 深层挑战：激励错配 推动产业空间升级面临深层次制度性挑战，核心在于现行制度设计与产业升级目标之间存在激励不相容问题。 一 方 面， 当 前 存 在“ 物 理 空 间 更 新优 先 于 产 业 能 级 跃 升 ” 倾 向。 部 分改 造 项 目 过 度 依 赖 硬 件 设 施 升 级，却 未 能 同 步 构 建 技 术 孵 化、 人 才 集 数据引用自：《方升研究》公众号数据引用自：第一太平戴维斯市场研究部，截止到2025年一季度数据23 1.3上海低效产业用地再利用的发展背景 上 海 产 业 结 构 调 整 阶 段 划 分 1949 年以前 初 步 形 成 阶 段 产业结构：以产业升级、创新驱动为动能，推动高附加值的高端制造业和现代服务业发展 上海产业结构主要受市场机制影响，但面临特殊的政治经济环境，初步形成了以轻工业为主的产业结构，如纺织、食品等行业发展较快，为后续产业发展奠定了一定基础。 上海正逐步转型为以服务业和新兴产业为主导的产业结构，第三产业已成为拉动经济增长的核心动力。在高端制造领域，上海积极布局集成电路、生物医药、人工智能等战略性新兴产业。中芯国际、君实生物等持续加大在沪研发投入，取得创新突破。在现代服务业方面，上海依托金融、航运、贸易等传统优势产业，不断拓展服务领域和提升服务能级。上海国际金融中心建设成效显著，金融产品和服务创新层出不穷；航运服务方面，上海港集装箱吞吐量连续多年位居全球第一，同时积极发展航运金融、航运保险等高端航运服务业。此外还涌现出一批融合高端制造与现代服务业的新业态新模式。 1949-1990年 重 工 业 主 导 阶 段 新中国成立后，上海作为重要的工业基地，重点发展重工业，如钢铁、机械制造等，产业结构逐渐向重工业倾斜，这一时期的产业发展为国家的工业化建设做出了重要贡献，但也存在产业结构相对单一等问题。 1990-2005年 产 业 结 构 调 整 与 升 级 阶 段 全国各地开始加快“退二进三”步伐，从以重工业为主转向以服务业为主，推动了上海城市功能的转型。这一时期，上海开始重视产业结构的调整与优化，大力发展第三产业，如金融、贸易、物流等，同时对传统制造业进行技术改造和升级，提高产业附加值，推动了经济的快速发展。 2005-2016年 现 代 化 产 业 体 系 建 设 阶 段 上海进一步推进产业结构调整，加快构建以现代服务业为主体、战略性新兴产业为引领、先进制造业为支撑的现代产业体系。这一时期，上海的电子信息