中国应对欧盟碳边境调节机制：广东省政策路径探索

探索广东省的政策路径 在中国导航CBAM 探索广东省的政策路径 作者 朱丽叶·德·格兰普雷 诺拉·张 马特·马克奎德 新气候研究所 新气候研究所 新气候研究所 设计 新气候研究所 新气候研究所 编辑 玄珠（拉蒂西亚）奥克新气候研究所 通信 维多利亚·菲施迪克 新气候研究所 免责声明 本报告中表述的观点和假设代表作者的观点，不一定代表客户的观点。本报告由国际气候倡议组织（IKI）资助。 引用 新气候研究所（2025）。《在中国导航碳边界调整机制：探索广东省的政策途径》。可在：https://newclimate.org/resources/publications/ navigating-cbam-in-china-exploring-policy-pathways-for-guangdong-province 本作品根据知识共享署名-非商业性使用4.0 国际许可协议授权非商业性使用。 下载报告 https://newclimate.org/resources/ publications/https://newclimate.org/ resources/publications/navigating-cbam- in-china-exploring-policy-pathways-for- guangdong-province 致谢 本报告是中德气候变化合作（SGCCC）——国家自主贡献实施项目之成果，该项目由联邦经济事务和气候行动部（BMWK）作为国际气候倡议（IKI）的一部分委托，由德国国际合作公司（GIZ） GmbH 与中国国际气候变化战略与合作中心（NCSC）以及新气候政策与全球可持续性研究所（NCI）gGmbH、气候分析公司（CA）gGmbH共同实施。 iki是德国联邦政府支持国际气候行动和生物多样性的关键工具之一。自2022年起，iki由联邦经济事务和气候行动部（bmwk）与联邦环境、自然保护、核安全与消费者保护部（bmuv）以及联邦外交部（aa）密切合作实施。 本报告的完成得到了王伊莎多拉、曾柏锋、戈特弗里德·西蒙和莎拉·杰克逊富有见地的审阅支持。我们同样感谢中国质量认证中心（CQC）广东分中心的专业知识和贡献，以及联邦经济和气候事务部（BMWK）的弗朗齐斯卡·威德迈耶和菲利普·福斯。 执行摘要 随着更多国家实施雄心勃勃的碳定价和边境调整措施，碳约束正日益重塑全球贸易。为了强化其气候目标，欧盟推出了碳边境调节机制（CBAM），该机制对高排放进口商品征收碳价，以防止碳“泄漏”——即企业将其高排放生产转移至气候法规较弱的国家以规避碳成本。自2026年1月起，CBAM将进入新阶段，逐步要求进口商就其产品中嵌入的排放量支付相当于欧洲生产者所面临水平的碳价。 在气候政策和贸易的交汇点上，CBAM将欧盟定位为协调贸易与气候目标方面的先驱。然而，对其对国际贸易流动的影响仍存在担忧，特别是对高度暴露地区的生产者而言。主要担忧包括他们认为机密的内嵌排放数据的披露要求、收入分配的不确定性，以及与WTO规则和共同但有区别的责任原则（CBDR）的协调。 本报告考察了碳边境调节机制对广东省的影响，作为中国第一大出口省份和GDP最高的省份，广东省是涵盖碳边境调节机制铁、钢和铝等高耗能工业产品的加工和出口中心。在初期阶段，由于广东省出口产品种类繁多，其产业对该机制的风险有限。2022年，该省出口总额为7,930亿美元，仅出口2亿美元受该机制涵盖的商品到欧盟。碳边境调节机制财务义务的逐步实施及其有限的初始范围进一步降低了其立即风险。 CBAM的成本将由进口商支付，他们可能会将部分这些额外成本转嫁给欧盟消费者。然而，广东生产商——尤其是钢铁和铝等高排放行业的生产商——将面临更大的压力。影响将取决于出口商品的环境排放强度，这将使低排放生产商获得优势。随着CBAM扩展以涵盖间接排放和新增行业（例如塑料），以及更多国家引入类似的碳边境调节机制，广东生产商的压力将急剧上升。预计欧盟碳价的上涨可能会进一步给该省的出口导向型产业带来压力。 为减轻CBAM的影响并维持全球贸易竞争力广东-based公司和政策制定者应考虑： 01 加速工业脱碳 о广东的生产者应着力降低工业生产和我国电力行业的碳排放强度，以降低CBAM成本并提升全球绿色竞争力。 - 钢铁：从煤基生产向使用清洁能源和绿氢的电气化转型至关重要，但目前的高成本限制了其大规模应用。- 铝：扩大可再生能源的使用是关键，尽管对其他省份的初级铝的持续依赖仍然是一个挑战。 о广东的决策者，以及更广泛的中国，应提供有针对性的支持，以帮助生产者改进其测量、报告和核查（MRV）流程的透明度和质量，以满足CBAM要求。 02建立与CBAM兼容（即与欧盟ETS兼容）的碳定价体系 о广东省的政策制定者应将其碳定价体系与欧盟排放交易体系（ETS）保持一致，确保碳收入留在省内以支持其绿色转型。最有效的策略是逐步加强区域和国家级的ETS，并逐步取消排放配额的无偿分配。 о短期内，较高的国内碳价可能降低欧盟出口的CBAM成本，但可能会提高所有出口的生产成本，从而可能削弱中国商品在非欧盟市场的竞争力。 从长远来看，与全球碳定价趋势保持一致，对于确保出口到欧盟和其他可能采用类似政策的市场的产品在未来依然具有竞争力至关重要。 为应对欧盟碳边界调整机制可能给广东生产商带来的潜在风险，欧盟决策者应考虑： 加强与受影响企业和地区的对话，以就关键议题达成一致，包括排放核算方法、验证标准以及脱碳路径。 о将CBAM收入分配用于支持欧洲以外的气候行动，确保资金帮助发展中国家实现向低碳生产转型。 о加强在国际平台（例如气候俱乐部）上的参与，以协调贸易商品中嵌入式排放的规则。 虽然碳边境调节机制的成本和合规要求可能会挑战广东的出口竞争力，但它们也为其产业在低碳工业实践方面提供了领先的机会。与全球碳定价趋势保持一致并投资低碳技术不仅能够缓解碳边境调节机制的成本，还能增强本地生产商对不断变化的国际贸易法规的适应能力，同时释放绿色增长和创新的机会。广东与欧盟之间的合作方式对于减轻行政负担、建立相互信任以及促进更顺畅地融入全球碳定价格局至关重要。 目录 01简介：CBAM背景和事实清单1 1.1 欧盟引入CBAM的原因21.2 CBAM以及国际气候与贸易的关联41.3 CBAM的关键要素61.4 欧盟CBAM常见问题9 02CBAM相关性及准备情况评估：广东省企业15 2.4 CBAM对广东省生产者有何关联？212.1 广东省的钢铁产业 162.3 广东的碳定价制度 182.2 广东省的铝业 172.5 影响CBAM对广东生产者影响的五个关键因素23 03广东政策路径 3.1 长期战略：转向与CBAM兼容的碳定价系统27 3.2 短期和中期战略：减少排放强度和促进合作 04结论 参考文献35 图例列表 图1：CBAM法规中的关键要素总结 图2：2022年广东省CBAM覆盖产品出口值21 图3：二级市场配额价格趋势：中国、广东和欧盟ETS（2015-2023） 图4：CBAM影响因子概述 表目录 表1：欧盟CBAM涵盖的行业和排放量 表2：排放交易机制比较：中国、广东和欧盟 缩写 BCA边境碳调整BDI德国工业联合会BF高炉BMWK联邦经济事务和气候行动部BOF转炉CNA气候行动网络CBAM碳边境调节机制CBDR-RC普遍但差异化的责任和各自的能力CCER中国核证减排量CCUS碳捕获、利用与封存CQC中国质量认证中心DIHK德国商会DRI直接还原铁EAF电弧炉EEA欧洲经济区ETS排放交易体系欧盟欧盟GACC中华人民共和国海关总署GEM全球能源监测GIZ德国国际合作公司 (德国国际合作机构)ICAP国际碳行动伙伴关系IISD国际可持续发展研究所IKI国际气候变化倡议 (国际气候倡议)IRA降低通胀法案中国MEE中华人民共和国生态环境部MRV监控、报告和核实中国国家标准体系中华人民共和国国家统计局NCSC中国气候变化战略与国际合作国家中心NDC国家自主贡献国家发展和改革委员会中华人民共和国国家发展和改革委员会PHCER广东省碳排放权交易核证减排量中小企业中小企业WRI世界资源研究所WSA世界钢铁协会WTO世界贸易组织 简介：CBAM背景和事实清单 01 1.1 欧盟引入CBAM的原因 21.2 cbam及其与国际气候和贸易的关联4 1.4 欧盟CBAM的常见问题 91.3 CBAM 的关键要素 欧盟 (EU) 引入了碳边境调节机制 (CBAM) 以防止碳泄漏，取代了欧盟排放交易系统 (ETS) 中对有碳泄漏风险的行业免费分配配额的旧制度。这一转变对于加强欧盟ETS的有效性以及增加欧洲工业满足新的减排目标所做的贡献至关重要。CBAM 的引入将欧盟定位为一项先驱，在国际贸易与碳减排目标相结合方面树立了范例，其他国家预计将跟随这一趋势。 碳边界调整机制于2023年10月生效，但针对CBAM商品的进口商的财务义务将于2026年1月才开始。预计将出台更多立法以及2025年的审查，以明确实施的具体要素并评估2026年后的范围扩大的可行性。为消除围绕CBAM的各种神话和误解，本报告就常见问题提供解答。 1.1 欧盟引入CBAM的原因 欧盟引入了CBAM以确保欧盟气候政策的有效性。2019年12月，欧盟采纳了2050年气候中和目标（欧洲委员会，2019年）。一年后，欧盟更新了其国 家自主贡献（NDC），并将新的气候目标设定为到2030年相比1990年至少减少55%的温室气体排放。在此提高雄心的背景下，欧盟修订了其排放交易体系（ETS），以提高覆盖行业的减排目标，即电力、工业、欧洲内部航空和海运行业。欧盟排放交易体系的新目标是到2030年减少62%的温室气体排放（与2005年水平相比）。这转化为从2024年到2027年每年4.3%的更高线性减排因子，以及从2028年到2030年每年4.4%的更高线性减排因子。线性减排因子每年减少欧盟排放交易体系的配额数量（总量）。在2030年后保持更高的线性减排因子将导致所谓的“排放交易体系终结”，因为到2039年将不再有新的固定行业配额（帕尔等，2023年）。 该行业部门受此较高目标影响尤为严重，因为它迄今为止对减排的贡献并不显著。到2022年，欧盟排放交易体系下的电力部门相比2010年已减排30%，而行业部门的排放量仅下降了8%（欧洲环境署，2023年）。这种情况主要源于该体系下配额分配的方式：尽管欧盟很早就引入了电力部门的配额拍卖，但行业部门仍以免费分配为规则。然而由于大多数配额是免费的，因此几乎没有价格信号来激励行业部门减排。 从欧盟排放交易体系（EU ETS）开始，为应对负面溢出效应，决策者采用了两种类型的碳泄漏保护机制，以维护在体系下行业的竞争力。尽管碳泄漏的定义各不相同，但普遍认为，当行业将其设施转移到世界上气候政策较为宽松、从而对行业成本较低的地区时，就会发生碳泄漏。为应对直接影响，欧盟在EU ETS中对被认为存在碳泄漏风险的行业引入了免费配额分配。识别风险行业的标准基于定量评估（重点关注贸易和排放强度）和定性评价，使其在很大程度上成为一项政治决策（欧洲联盟，2003年，第10b条）。为应对间接影响（由于碳价上涨导致的电力成本上升），欧盟允许成员国提供间接成本补偿。 为了支持欧盟ETS实施新的、更雄心勃勃的减排目标，维持高水平的免费分配是不可能的。因此，欧洲立法者决定逐步取消免费分配，并将CBAM作为防止碳泄漏的核心工具引入。CBAM从2023年到2025年分阶段实施，过渡期内没有财务义务。从2026年起，进口商被要求逐步支付其进口商品中嵌入排放量的费用，到2034年达到100%。由于欧盟产业同样面临免费配额的逐步取消，这确保了进口商品及其进口商将面临相同的碳价。 2022年12月，欧盟完成了欧盟ETS第四阶段（2021-2030）的修订，并于同一天通过了碳边界调整机制