欧盟碳边境调节机制（CBAM）政策进展与前瞻

关于 iGDP 绿色创新发展研究院（Institute for Global Decarbonization Progress），简称 : 研究院（iGDP），是专注绿色低碳发展的战略咨询平台，2014 年成立于北京，旨在成为具领先专业素养和独立影响力的国际化智库。研究院根植我国地方绿色低碳实践，面向全球应对气候变化进程，为决策者、投资者和社区提供具有国际视野和前瞻思考的解决方案及公益性知识产品。 关于作者 刘雪野绿色创新发展研究院绿色经济政策项目主任 / 高级分析师liuxueye@igdp.cn秦炎牛津能源研究所资深研究员 致谢 本报告部分研究内容得益于好思汇相关研讨活动、调研活动及专家访谈，感谢各位参与专家。感谢 iGDP 同事胡敏、杨鹂、汪燕辉、陈思敏对本项目提供的重要建议与反馈。感谢各位中国宝武中央研究院低碳技术总监、首席研究员刘颖昊博士对本报告内容提供的意见、建议。由于时间和资源的限制，目前报告未能充分采纳各位专家的每一项宝贵意见，我们将在后续的研究工作中不断修正和完善不足之处。 本报告内容和观点仅代表作者的个人理解和观点，旨在加强相关领域的讨论交流，不代表支持方、作者所属机构、调研专家学者的立场和观点。本报告内容采用数据和信息均来自公开的信息和渠道，我们力求准确和完整，但难免偶有疏漏，敬请谅解并指正。 免责声明 刘雪野，秦炎 . CBAM 政策进展与前瞻 . 202604. 报告 . 北京：绿色创新发展研究院 . 引用建议 目 录 执行摘要·············································································I 第一章研究范围与方法································································1 2.1 CBAM 关键进展······································································22.2 仍待明确的关键议题··································································2 第三章关键结论及其政策含义··························································4 3.1 中国碳市场暂不被纳入欧盟“已付有效碳成本”认可范围······································43.2 欧盟未来可能将有条件地接受国际碳信用抵扣 CBAM 费用···································43.3 EUETS 与 CBAM 免费配额基准调整节奏由欧盟内部制度自主设定····························4 附件 1：2025 年 12 月 17 日欧盟 CBAM 实施细则与授权法案要点·······························7附件 2：生产国已有效支付碳成本的认可（Effective Carbon Price Paid）························7附件 3：国际碳信用被有条件认可的可能路径················································11附件 4：CBAM 与 EU ETS 免费配额调整的联动规则··········································13 参考文献············································································16 执行摘要 2025 年 12 月 17 日，欧盟委员会正式发布碳边境调节机制（CBAM）一揽子实施细则及配套授权法案，标志着该机制由“过渡期”实质性迈入“征收期”。法案明确了自 2026 年 1 月 1 日起施行的碳排放核算方法、含有“惩罚性溢价”的缺省值机制、第三方核查规范，以及与欧盟碳排放交易体系（EU ETS）免费配额衔接的技术参数。 然而，从已发布文件看，相关规则在制度细节上仍存在若干空白与不确定性，主要包括：第三国碳价扣减规则尚未公布、是否允许使用碳信用抵扣 CBAM 费用、CBAM 免费配额基准值下降趋势、核查程序启动延后、核查资源不足、第 27a 条执行范围尚不明确等。这些因素导致 2026 年 CBAM 正式运行初期合规风险较高、企业成本预测难度加大。 本报告在系统研读欧盟法规、技术说明和主要研究成果的基础上，识别出三项对我国最具实质影响的重点议题，并开展前瞻性分析研究，旨在为相关政府部门和行业企业提供决策参考与应对建议。 一是，如果我国碳市场履约成本不被欧盟视为可扣减的“生产国已付有效碳价”，我国应如何应对。目前，我国全国碳排放权交易市场尚未建立总量约束机制，且有偿配额比例偏低，欧盟可能据此暂不认可我国企业履约成本用于 CBAM 费用抵扣。 二是，欧盟拟有条件允许高质量国际碳信用纳入 CBAM 履约体系。欧盟在政策方向已明确将开放符合《巴黎协定》第 6.4 条或经“相应调整”的第 6.2 条国际信用，预计最高抵扣比例为 5%，但相关操作办法仍在制定中。 三是，CBAM 与 EUETS 基准值调整实行“对称镜像”联动，调速完全取决于欧盟内部制度运行。中国企业应主动提升产品碳强度管理与数据可比性，以适应基准收紧趋势。 为有效应对绿色贸易壁垒，维护我国发展利益，建议各级政府和行业企业构建综合应对体系： 1. 强化多边磋商，争取“有效碳价”对等认定 建议在欧盟即将发布相关细则前后，主管部门应牵头组织境内对口研究和条款比对，推动欧方对有效碳价的认可，接受企业基于完善监测、报告与核查（MRV）体系及第三方核查结果提交的“实付碳价”证明，减少中国钢铁企业碳成本双重付出的风险。 2. 优化公共服务，构建“合规一体化”支撑体系 建议由相关主管部门牵头，在重点口岸和重点行业建立 CBAM 报送、核查、原产地判定与反规避风险提示等综合服务窗口，制定统一的数字化操作指引，便于企业高效申报清关。 3. 动态跟踪研判，建立风险预警与情景测算机制 建议相关主管部门第一时间组织 CBAM 相关条款解析和企业情景测算，按行业、产品及企业类型形成可操作的扣减申请材料清单和证据链模板，指导企业规范准备申报文件。 建议建立部门协同监测机制，持续关注 EUETS 免费配额规则修订、产品基准值更新及碳证书成本变化，定期发布行业风险提示和年度负担预警报告。 4. 以我为主、互利共赢，培育高质量碳资产 建议相关主管部门加强与欧盟及主要贸易伙伴的政策沟通，就《巴黎协定》第 6 条下的信用质量标准、相应调整程序及登记系统接口开展对接，为我国高质量减排和移除类（CDR）项目进入欧盟合规市场创造条件。 建议相关主管部门牵头制定符合国际通行标准的技术方法学和登记制度，实现与国际规则的无缝衔接，为未来可能实行的 5% 信用抵扣政策储备可用项目和可交易信用。 同时，建议由相关主管部门建立跨部门“CBAM 应对与碳成本证明”工作机制，统筹政策研究、规则对接、数据管理和企业服务等环节，形成政策—标准—数据—企业的完整工作体系。 第一章 研究范围与方法 本报告旨在深度研判碳边境调节机制（CBAM）由过渡期向正式征收期跨越的关键制度安排与演进逻辑。立足于中国出口企业的核心利益与合规诉求，本文聚焦欧盟尚待明确的三项重大政策议题开展前瞻性研究： •生产国已有效支付碳成本（Effective Carbon Price Paid）的认可规则与计量方法；•国际碳信用在 CBAM 中的潜在纳入路径与使用比例；•EU ETS 免费配额规则修订、基准更新与 CBAM“镜像适用 / 基准联动”的技术衔接。 在 研 究 方 法 上， 本 报 告 坚 持“ 法 理 溯 源 ” 与“ 实 务 研 判 ” 相 结 合。 以《CBAM 条 例 》（Regulation (EU)2023/956）及其修正案《CBAM 简化条例》（Regulation (EU) 2025/2083）为法理核心，系统解构欧盟委员会于 2025 年 12 月 17 日发布的一揽子实施细则与授权法案。同时，整合欧盟、美国等官方机构、核心智库及前沿研究机构的最新研究成果，进行结构化整理与比对分析。 为供感兴趣的读者参考，本文将涉及的条款编号、方法学关键参数、有效碳价认可原则及技术路径、国际碳信用认可原则及路径、免费配额基准值联动技术路径等技术细节统一归并至附件。 第二章 CBAM 规则进展概览 ( 截至 2025 年 12 月 17 日 ) 2.1 CBAM 关键进展 欧 盟 CBAM 的 法 律 基 础 包 括《 关 于 建 立 碳 边 境 调 节 机 制 的 (EU) 2023/956 号 条 例（Regulation (EU)2023/956）》 及 其 修 正 案《 关 于 简 化 和 加 强 碳 边 境 调 节 机 制 的 (EU) 2025/2083 号 条 例（Regulation (EU)2025/2083）》。2025 年 12 月 17 日欧盟委员会发布的一揽子实施细则与授权法案，旨在落实核算、核查与执法细则，并为 2026 年 1 月 1 日起的正式征收期提供技术与程序基础。同日欧盟还发布了将 CBAM 征收范围扩展至钢铁铝下游产品并强化反规避措施的修法提案（COM(2025)989）及其影响评估（SWD(2025)988），提示了CBAM 未来扩围与执法趋严的演进路线。 在企业合规层面，12 月 17 日文件对“嵌入排放”核算边界、设施层级核算原则、前体追溯、默认值及核查要求等作出系统安排；在政策衔接层面，文件进一步强化了 CBAM 与 EU ETS 在监测、报告、核查（MRV）立法与基准方法学上的一致性原则。与中国企业直接相关的关键技术要点已整理于附件 1。 2.2 仍待明确的关键议题 尽管 2025 年 12 月 17 日欧盟委员会正式发布了碳边境调节机制（CBAM）实施细则与授权法案，为向正式征收期提供了法律与技术框架，但截至 2026 年初，制度运行仍存在若干重大不确定性。综合欧盟官方及市场观察信息，可归纳出尚待进一步明确的关键议题： •第三国碳价扣减规则尚未公布 依据《CBAM 条例》(EU2023/956) 第 9 条第 2 款“Credit for carbon prices paid in third countries”的规定，欧盟拟允许进口商在核算 CBAM 应缴费用时，扣减生产国已支付的显性碳成本，但须由欧盟委员会制定实施细则明确计算方法和核查要求。 截至 2026 年 2 月底，欧委会尚未根据上述授权条款发布正式的执行文件。目前仍不明确：（一）欧盟将以何种标准认定第三国碳定价机制的“有效性”；（二）扣减额度的计算公式与数据来源；（三）企业层面是否可以提交经核查的实付碳价证明替代国家平均值。 由于该政策规定的具体程序、计算方法和核查机制尚未公布，我国企业难以及时掌握扣减规则，无法在定价和成本测算中准确反映已付碳价，进而增加 CBAM 执行初期的合规风险。 •碳信用是否允许抵扣 CBAM 费用仍不确定 在 过 渡 期 阶 段，《CBAM 条 例 》(EU2023/956) 及 其 修 正 案 (EU2025/2083)明 确 规 定 企 业 不 得 使用 国 际 碳 信 用 抵 扣 CBAM 缴 费 义 务。 但 根 据 欧 委 会 气 候 总 司（DGCLIMA） 于 2025 年 发 布 的 政 策 文 件《CreatingEUDemandforParis AlignedCarbonDioxideRemo