提供支持 欧盟碳边境调节机制与中国 政策设计选择、潜在应对措施及可能影响 Christopher Kardish, 李莉娜, and Mary Hellmich – adelphi 段茂盛，陶玉洁 – 清华大学 欧盟碳边境调节机制与中国 002 建议引用格式 Christopher Kardish, 段茂盛，陶玉洁，李莉娜和Mary Hellmich (2021). 欧盟碳边境调节机制与中国：政策设计选择、潜在应对措施及可能影响. 柏林: adelphi. 致谢：本文得到中德合作：碳交易、碳市场机制和减缓工业相关氧化亚氮排放项目的支持。该项目是德国联邦环境、自然保护和核安全部 (BMU) 发起的国际气候倡议 (IKI) 的一部分，由德国国际合作机构 (GIZ) 负责实施。 免责声明：本文所表达的观点均为作者的个人观点，不代表他们所属的机构、德国联邦政府、德国联邦环境、自然保护和核安全部 (BMU) 或德国国际合作机构 (GIZ)的观点。 照片来源： Cameron Venti - unsplash.com 版本说明 出版商 adelphi consult GmbH Alt-Moabit 91 10559 Berlin +49 (030) 8900068-0 office@adelphi.de www.adelphi.de © 2021 adelphi 欧盟碳边境调节机制与中国 003 目录 1 欧盟碳边境调节机制的背景和根本原因 6 2 欧盟碳边境调节机制的可能设计 8 2.1 贸易流的覆盖范围 8 2.2 行业覆盖范围 9 2.3 排放覆盖范围 9 2.4 隐含碳排放量计算 10 2.5 考虑境外生产企业已承担的排放成本 11 2.6 政策工具类型 12 2.7 欧盟碳边境调节机制下现有碳泄漏保护措施的去留 12 2.8 欧盟碳边境调节机制的可能设计特征 12 3 欧盟主要利益相关方对欧盟碳边境调节机制的观点 15 4 与欧盟碳边境调节机制相关的中国气候政策 17 4.1 气候目标 17 4.2 能源消费目标 17 4.3 能效政策 17 4.4 产业转型政策 18 4.5 关税政策 18 4.6 碳定价政策 18 5 中国主要利益相关方对欧盟碳边境调节机制的观点 20 欧盟碳边境调节机制与中国 004 6 欧盟碳边境调节机制对中国的潜在影响和中国的可能应对措施 22 6.1 碳边境调节机制相关行业的中国对欧出口概况 22 6.2 欧盟碳边境调节机制对中国贸易和经济的潜在影响 22 6.3 中国可能的应对措施及其影响分析 23 7 对欧盟和中国决策者的政策建议 25 7.1 调整欧盟现行的碳泄漏保护措施 25 7.2 允许外国出口商证明其实际排放水平 25 7.3 将欧盟碳边境调节机制的部分收入用于支持发展中国家和新兴经济体 26 7.4 认可非显性碳价 26 7.5 欧盟和贸易伙伴就碳边境调节机制的实施方案和时间表进行对话 27 7.6 欧盟和贸易伙伴就合规问题进行对话 28 7.7 欧盟和中国就气候政策进行对话 28 参考文献 29 欧盟碳边境调节机制与中国 005 缩写说明 CBAM Carbon border adjustment mechanism，碳边境调节机制 CCUS Carbon capture, utilization, and storage，碳捕集、利用和封存 EITE Energy-intensive, trade-exposed ，能源密集型及贸易暴露型 ETS Emissions trading system，碳排放权交易体系 GATT General Agreement on Tariffs and Trade，关税和贸易总协定 SCM Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，补贴与反补贴措施协议 WTO World Trade Organization世界贸易组织 欧盟碳边境调节机制与中国 006 1 欧盟碳边境调节机制的背景和根本原因 随着2019 年《欧洲绿色新政》的发布，欧盟显著提高了其减排雄心并加快了减排步伐。欧盟希望通过实施一揽子政策举措，到 2030 年将其温室气体排放量相对 1990 年减少至少 55%，并在 2050 年实现气候中和 (EC 2019a)。欧盟减排力度的增强使得其境内企业的生产成本不断上升，这带来了更大的欧盟境内企业竞争力损失和碳泄漏风险。 碳排放权交易体系（ETS) 是欧盟的关键减排政策工具之一。欧盟碳排放权交易体系（欧盟碳市场，EU ETS）于 2005 年启动，是世界上第一个强制性碳市场。该体系覆盖电力、工业和航空业的碳排放，约占欧盟总排放量的 40%，且欧盟正在考虑扩大其行业覆盖范围以实现更新后的 2030 年减排目标 (ICAP 2021)。《碳排放权交易体系指令（ETS Directive）》(EC (2003/87/EC)) 中规定，欧盟可以通过为工业部门的直接排放提供免费配额，以及在成员国层面为工业部门因电力消费成本增加提供间接成本补偿等措施应对碳泄漏风险。这两种碳泄漏保护措施都基于预先确定的基准值，其有效性受限于欧盟碳市场中免费配额占比、基准值与配额总量逐年下降率等规定的限制。 欧盟碳市场已于2021年进入第四阶段，年度配额总量进一步快速缩减，用于配额免费分配的基准值也进一步收紧。同时，欧盟已经启动市场稳定储备（Market Stability Reserve）措施，来调节可供拍卖的配额数量，以解决配额的结构性供应过剩问题。这些措施、欧盟更加严格的2030 年减排目标和其他因素一起助推了配额价格的大幅度上涨，截至2021 年 5 月已创纪录地升高至每吨50 欧元以上，且预测仍将继续攀升。 随着配额价格的上涨和免费配额的逐渐削减，欧盟境内企业可能选择将投资和生产转移到碳排放限制较少的境外国家，或被迫将市场份额让给碳排放更高的竞争对手，导致碳泄漏风险不断升高。欧盟在《欧洲绿色新政》中建议使用碳边境调节机制(Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) 来降低这种风险，即根据进口商品隐含的温室气体排放量对其征收关税或采取其他的价格调节措施。对于出口到未采取类似碳定价政策的境外市场的欧盟商品，该机制还可以提供退税或碳成本的豁免。 CBAM 旨在解决欧盟企业与境外竞争对手之间碳排放成本不对称的问题，有助于欧盟推行更具雄心的减排政策，并可激励其贸易伙伴采取更强有力的减排 欧盟碳边境调节机制与中国 007 措施。由于免费配额分配不符合深度脱碳的长期目标，有效的CBAM设计使欧盟可以取消这一现有的泄漏保护措施(Acworth et al. 2020) 。 然而，CBAM的具体设计受到国际贸易法的限制，且面临政治和行政管理等方面的挑战，因此能否实现上述目标仍未可知。该机制必须遵守世界贸易组织（WTO）的《关税与贸易总协定》（GATT）中规定的两项非歧视原则。GATT第 20 条规定了非歧视原则的一般例外条款，原则上可适用于基于环境目的的CBAM，但例外条款仍要求不得对外国生产商构成不合理的歧视(Mehling et al. 2019)。此外，如果CBAM中包含出口退税政策，则将在GATT第 20 条及WTO的《补贴与反补贴措施协议》（SCM）下都面临巨大的法律风险，从而损害CBAM机制的WTO兼容性(Cosbey et al. 2019; Mehling et al. 2019)。 若得以推行，欧盟CBAM将是全球范围内首个采用贸易政策应对碳泄漏风险的政策工具。目前，全球其他主要排放国也在纷纷提高其中长期减排雄心，有些也开始考虑采用类似的政策工具应对碳泄漏风险。拜登政府领导下的美国重新加入了《巴黎协定》，宣布将其 2030 年减排目标翻一番，并表示考虑对来自减排政策较弱国家的进口产品征收边境调节税(USUR 2021) 。加拿大政府也计划就建立碳边境调节机制开展公众意见咨询( Department of Finance Canada 2020)。 欧盟将于 2021 年 7 月中旬发布的“Fit for 55”一揽子立法提案中提出CBAM的立法草案。为此，欧盟委员会已于 2020 年开展了关于CBAM的公众意见征询并进行初始影响评估，最终的影响评估计划与CBAM立法草案一同发布。 欧盟碳边境调节机制与中国 008 2 欧盟碳边境调节机制的可能设计 CBAM机制的设计十分复杂，涉及不同的要素，而这些要素的具体设计选择需要在达成避免碳泄漏这一环境有效性目标与法律、政治、行政等层面的可行性之间进行权衡(Acworth et al. 2020)。本章将基于以上因素，概述欧盟CBAM的关键设计要素和可能的设计选择。 2.1 贸易流的覆盖范围 CBAM设计中首先需要考虑贸易流的覆盖范围。CBAM可以仅覆盖进口商品，也可进一步覆盖出口贸易流，即通过提供出口退税或出口豁免来避免欧盟出口商在未实施类似碳定价政策的境外市场处于竞争劣势。若CBAM仅覆盖进口商品，则可以为欧盟贸易强度相对较低的工业部门提供强有力的碳泄漏保护，但出口驱动型行业则可能继续处于不利的竞争地位(Fischer and Fox 2012; Branger and Quirion 2014)。Dröge et al. (2009)发现欧盟的主要工业部门均面临着这样的困境，其中钢铁行业尤为突出。 然而，在欧盟CBAM中纳入针对出口产品的退税或豁免政策将增加其违反WTO规定的风险。根据国际贸易法规及惯例，碳市场大概率会被当作一种监管措施而非税收，而SCM协议不允许对监管成本实施出口退税，因此碳市场下的出口成本退还很可能被视为非法贸易补贴(Cosbey et al. 2019)。鉴于配额价格不断波动，出口成本退还还会给CBAM的方法学设计带来挑战，即如何确保欧盟出口商获取的退税不超过他国企业向欧盟缴纳的边境调节成本(Mehling et al. 2019)。最后，实行出口退税还可能削弱CBAM提出的根本原因，并导致其不适用于GATT第20条中的环境例外条款（同上）。 在早先有关欧盟CBAM的三个提案中，只有 2007 年提出的“未来配额进口要求”中涉及针对出口调节的直接规定(Mehling et al. 2019)。而欧盟委员会在去年对CBAM做的初始影响评估中仅聚焦进口商品的调节措施，未提及出口退税或出口豁免(EC 2020a)。欧洲议会同样未将出口退税包含在其今年上半年关于欧盟CBAM的决议中，并敦促欧盟委员会仅在可以证明环境效益且符合 WTO 规则的情况下才考虑出口退税政策(EP 2021)。鉴于在欧盟CBAM设计中不大可能纳入出口退税政策，欧盟工业界的利益相关者不断施压，要求在实施CBAM的同时保留免费配额分配政策，本章末尾将就此进行深入探讨。 欧盟碳边境调节机制与中国 009 2.2 行业覆盖范围 欧盟政策制定者还需要决定CBAM所覆盖的行业或具体产品。与其他碳泄漏保护措施一样，CBAM针对的是排放密集和贸易暴露型（EITE）行业。因为这些行业的产品是以基础材料或原材料为主，碳排放成本占其附加值的比例较高，因此针对这类产品实施CBAM可以最大化该机制的环境效益，同时避免覆盖下游更复杂的制成品所带来的行政负担。欧盟已经将相关EITE行业列入其碳泄漏清单，以确定欧盟碳市场中企业获取免费配额的资格，该清单已于 2019 年根据欧盟碳市场第 4 阶段（2021-2030）的实施需求进行了更新（EC 2019b)。 欧盟的碳泄漏清单可以作为确定CBAM行业覆盖范围的参考。但由于清单涉及 60 多个行业和子行业，其中许多行业的排放或贸易强度相对较低，因此碳泄漏清单中的行业范围可能过于宽泛。据此实施CBAM会带来巨大的行政负担，同时也可能会引起欧盟内外的政治反对。 虽然欧盟早先的CBAM提案曾建议纳入碳