道路维护的可持续资金

关键点 道路维护的可持续资金 •亚洲和大洋洲的发展中国家平均在道路维护方面投入资金不足40%。 •随着老化和扩张的道路网络以及极端天气事件导致成本上升，融资挑战将持续存在。 杰克文晔蝶财务管理专家PFFM, PPFD, ADB 朱莉塔·庞尼亚 主要金融管理专家 财务管理部（PFFM） 采购、投资组合和财务管理部（PPFD） 亚洲开发银行（ADB） 卡特琳·法诺高级金融管理官员PFFM、PPFD、亚洲开发银行 •道路资产管理系统和高效的合同管理实践能够实现有效的道路维护。 马克·罗比斯财务管理专家PFFM, PPFD, ADB Anshuman Bardhan高级金融管理官员PFFM、PPFD、亚洲开发银行 •公开财务和绩效信息能促进透明度，公民和倡导团体的参与能维持道路投资和维护。 eri ko tomi nag a咨询顾问 PFFM、PPFD、ADB 简妮娜·塞里洛财务管理分析师PFFM、PPFD、ADB •道路资金需要良好的治理；而在可行的情况下，道路使用者收费可以增加资金。 概述 •公共-私营合作模式可以利用私营部门的资金、技术和专业知识，为大型道路网络的建设和维护提供支持。 本摘要从公共财政管理（PFM）的角度考察了公路运营和维护（O&M）的可持续资金问题。多项研究表明，定期和适当的道路维护可以延长道路使用寿命、降低未来道路修复成本，并减少车辆运营成本。然而，由于预算限制，许多国家对道路维护投入不足。这是一个反复出现的问题，在基础设施项目中普遍存在，并且对亚洲开发银行（ADB）在该地区的项目可持续性产生了重大影响，到2024年已下降至56%。1 基于对亚洲开发银行资助的60多个道路项目完工报告的审查，本简报确定了六种最常用的解决道路维护问题的措施，并分析了它们在确保可持续性方面的充分性。 注意：在此出版物中，“$” 指的是美元。亚洲开发银行承认“越南”为越南。1年度评估回顾：对区域倡议的支持独立评估部。2025。与公共物品.ADB. ISBN 978-92-9277-401-1 (印刷版) ISBN 978-92-9277-402-8 (PDF版) ISSN 2071-7202 (印刷版) ISSN 2218-2675 (PDF版) 出版品号 BRF250321-2 DOI: http://dx.doi.org/10.22617/BRF250321-2 ADB 简报 第 350 期 国内生产总值，它仅占全球道路网络的33%。此外，该地区25%的农村人口仍然缺乏全天候道路，75%的城市居民缺乏高效的公共交通。2 道路网络。通过PFM透镜，这些措施被审查了它们如何帮助规划、资助、管理和报告道路维护。 该简报指出，由于长期资金不足，道路的财务可持续性将仍然是一个挑战。因此，提高财务可持续性的措施应超出特定项目的干预措施，涵盖整个行业的干预措施。发展伙伴还应帮助政府建立用于公共财政管理的制度体系和实践，以促进更大的透明度、问责制以及从有限的运维资金中获得更好的价值。 该地区道路网络的预期增长约为每年3.4%，到2030年将新增800万公里道路。道路投资的预期成本也相当可观，约为每年5500亿美元，维护运营的估算金额相同。3对道路网络进行适当的运营和维护对于保障道路的安全、机动性、连通性和耐久性至关重要，并且有助于减轻长期环境的影响和道路修复成本。 道路运营和维护资金不足 引言 道路运输仍然是亚洲和大洋洲最主要的交通方式，它促进了互联互通和社会经济发展。鉴于其相对经济实惠和普及，道路运输几乎占所有客运和货运量的75%，也是前往工作地点、获取医疗和教育服务、市场以及贸易和旅游机会的最受欢迎的交通方式。 道路养护资金是一个重大挑战，因为它既受到发达国家和发展中国家政府财政压力和预算优先级的制约。一项针对10个亚洲开发银行发展中国家成员（DMC）的最新研究表明，养护资金不足可能非常严重，平均为40%或更高，资金缺口范围从800万美元到19亿美元（图1）。类似挑战也在澳大利亚、英国（UK）和美国（US）等发达国家被报道，其中道路养护的积压额高达数十亿美元。 然而，该地区的道路基础设施不足，落后于世界其他地区。尽管该地区占全球人口的60%和全球国内生产总值（GDP）的50% 措施1：道路使用者收费 为道路运营和维护提供资金面临的挑战可能会加剧，伴随着收入的减少和成本的上升。道路运营和维护成本的增加是由于极端天气事件、基础设施老化以及城市化的扩张，这些因素导致道路网络在更高交通流量和更重载荷下承受压力。传统上用于资助道路运营和维护的主要收入来源——对化石燃料和化石燃料动力车辆的税收和规费——随着电动汽车和混合动力汽车的普及，预计将逐渐下降。 道路使用者收费（RUCs）是对道路网络使用直接征收的收入，可以是道路养护的资金来源。RUCs通常分为通行费或使用费两种，包括过路费、燃油税、车辆税、车辆注册费、许可证费、交通相关罚款和停车费。 收益。实施通行费券可以提供额外的稳定收入来源，以资助道路基础设施的运营与维护需求，因为它们是对政府从其他常规来源获得的资金的一种补充。此外，由于“用户付费”原则，通行费券有助于促进公平性，那些更频繁使用道路的人预计会贡献更多。然而，通行费券并不总是专款专用用于道路运营与维护。它们也可以上缴并入纳入普通基金，并通过年度预算程序分配用于其他政府项目与优先事项。 世界银行对经济合作与发展组织成员国的分析表明，每额外花费1美元用于道路维护，平均可节省1.50美元的新投资。4此外，道路维护疏忽会因燃油消耗增加和易损件更换更频繁而使车辆运行成本增加约15%。5因此，在道路维护方面进行及时和充足的投资，从长远来看是一种经济有效的选择。 挑战。RUCs（道路使用费）面临几个挑战：(i) 由于道路配置或使用模式，道路网络可能不适合RUCs；(ii) 设置收费设施和相关技术（例如安装电子监控器和接收器以及收费站人员）用于收取用户费（如道路使用费）的初始成本很高；(iii) 低收入或农村用户可能无法负担费用，或者可能不认为费用有价值，并选择替代路线（如果可用）；以及(iv) 如果社区习惯了免费的公路通行，政治和公众接受度可能会受到阻碍。为确保RUCs的成功实施，应在成本和利益方面，在社区和政府之间平衡社会、环境和财务因素（框1）。 促进透明度并推动物有所值 性价比的关键驱动因素是经济性、效率和效益，即以最低可能的成本获取资源，利用现有资金获得最佳价值，并在道路安全和质量标准方面实现预期成果。 虽然发达国家也面临资金挑战，但由于透明度、道路使用者倡导以及数据定期揭示糟糕的道路养护的规模和程度，它们在道路养护方面似乎比发展中国家获得了更好的价值。缺乏透明度会掩盖问题并使道路养护问题黯然失色，尤其是在预算资金有限且政府有其他资金优先事项的情况下。此外，发达国家存在制度体系、流程和实践，使它们能够做出明智的决策，有效优先考虑并高效管理最需要养护资金的公路。 盒子1：道路使用者收费的关键成功因素 • 公众参与和教育。这有助于更好地理解道路使用者收费（RUCs）作为增量收入来源，以及更公平地分摊维护成本，以建立公众的信任和接受。清晰的沟通对于促进透明度以及展示所产生的收入如何为道路基础设施的维护和改善提供资金至关重要。 • 公平性考量。为低收入和农村用户提供补贴或折扣有助于促进公平。对于那些无法或不愿意付费的用户，应考虑提供平行的免费替代方案。 一个强大的绩效管理框架（PFM）系统促进透明度和问责制，确保所有公共资源（包括道路运营与维护资金）的价值最大化。本简报通过将六项最常用的改善道路运营与维护的措施映射到绩效管理周期（PFM）的关键阶段，分析了亚洲开发银行（ADB）资助项目中这些措施的运用。这将展示绩效管理周期如何帮助规划、筹资、管理和报告有限的运营与维护资源，同时促进透明度、问责制和价值最大化。 • 试点项目。在全面实施前测试和改进RUC系统，可以识别问题并纳入用户反馈。 ADB 简报 第 350 期 措施2：道路维护基金 一个新兴的挑战是电动汽车（EV）的兴起，这可能会减少RUCs的最大来源——燃油税。为了弥补燃油税收入的损失，政府应考虑替代性融资方法，即用户根据行驶距离支付费用，而不管车辆类型如何，而不是根据燃油消耗量，即基于距离的用户收费。随着电动汽车市场份额的增长，政策应继续演变，考虑综合和平等的定价方案，以解决资金缺口，同时推广更清洁的车辆。在新西兰，自2019年以来，政府征收基于距离的电动汽车收费，因为电动汽车已占该国轻型车队的2%（框2）。 道路维护基金（RMF）是一种融资机制，用于征收用户费和其他收入，并专门用于道路相关支出。RMF可以为道路养护提供稳定的融资，可分为两大类：第一代道路基金（第一代基金）和第二代道路基金（第二代基金）。前者倾向于在现有预算相关法律框架内设立，通过央行维护的国库账户资金，并由财政部管理。后者作为独立实体设立，可能在新立法下，具有指定的收入和道路投资资金，并由监管委员会管理。第一代基金是政府合并基金的一部分，遵循政府报告和会计惯例，并接受财务审计。通常不对第一代基金进行额外的独立和技术审计。相比之下，第二代基金是预算外资金，在商业银行账户中单独维护，并在资金审批过程中考虑利益相关者的需求和优先事项，包括确定RUC费率。除了年度财务审计外，可以对第二代基金进行独立和技术审计，并进行公开。关键因素是，与典型的预算拨款在每个财政年末到期不同，道路基金的余额可以结转到下一年度财政年度，为多年合同提供更稳定的资金来源。 框2：新西兰的基于距离的充电系统 新西兰的距离计费系统适用于所有使用除汽油以外的燃料的车辆。从道路使用者收费（RUC）中收取的收入专门用于国家土地运输基金，该基金负责资助新道路、改善和现有道路的维护、公共交通、道路安全、步行和自行车。目前，RUC适用于（i）由柴油、电力或免税源的其他燃料（例如汽油）驱动的车辆；以及（ii）重量超过3,500公斤（kg）的车辆。 政府也为以下车辆提供免税：(i)不适用于道路使用的车辆（例如，农业或工业车辆）；(ii)越野车辆；以及(iii)非常轻的电动汽车（EV）（<1000千克）或重型电动汽车（>3500千克）。a 效益。功能性的道路维护和修复基金(RMFs)帮助国家更好地为道路维护和运营提供资金；使承包商能够更好地使用和吸收维护和运营资金；降低了维护成本；并在一些国家——在某些国家显著逆转——扭转了道路质量的长期下降。8 路桥费率因车型、其重量、轴数和轮胎配置以及道路网络行驶距离而异；用户需要购买里程许可证，这是一次性支付即将行驶里程的费用。 由多边基金（RMF）资助的活动因国家而异。所有多边基金都用于维护和维修，而其中一些也用于道路建设和康复以及设备的采购。其中一些基金旨在指定和优先考虑资助活动，以及/或限制资助活动。使用道路资产管理系统（RAMS）是确定优先事项的首选方法，因为它倾向于利用经济标准来确定那些单位资金经济效益最高的道路和活动。中亚区域经济合作（CAREC）地区的国家提供了作为多边基金近期示例的证据，如表1所示。 a新西兰交通局。RUC豁免. 来源：交通部。道路使用者收费系统(访问于2024年12月17日)。 作为财务可持续性措施，收费已在亚洲开发银行的多项道路项目中得到认可。在阿塞拜疆，收费首先被引入一条主要高速公路，在成功实施后，政府预计将把收费扩展到其他国家公路。6与此同时，尼泊尔基于对道路和交通状况的全面分析，开发了一种RUC方案。7因此，为15条道路制定了收费价格，并通过技术援助为负责收费和分配的路政委员会尼泊尔提供了道路维护和道路安全方面的能力建设活动。 挑战。尽管风险管理基金使许多国家能够应对运营维护资金不足问题，但国际货币基金组织和世界银行的经济学家们不推荐这种方法，因为它会限制财政灵活性。9一个完全由用户费用支持的RMF可能会产生负面影响 更广泛的宏观经济目标，尤其是在一般政府预算需要这些收