北部都會區農地調查報告及農業優先區建議

北部都會區農地調查報告及農業優先區建議作者：葉子林、鄭竣稀、曾妍、伍美琴、陳劍青、劉海龍研究顧問（魚塘）：劉兆強主辦單位：嘉道理農場暨植物園、香港中文大學香港亞太研究所城市創新中心、本土研究社、世界自然基金會香港分會協力單位：長春社、香港觀鳥會 行政摘要現有官方公開資料中的農地空間數據未能反映實際土地使用狀況、粗疏而欠全面，使現時北部都會區前期規劃階段系統性忽略農地的潛在價值，有礙實現北部都會區所追求的「城鄉共本研究希望於規劃前期全面檢視北都主要區內現有的農地資源的現況，為香港農地未來的功能及發展策略，提供更具體的分析及想像。透過探究各區農地的農業活動、周遭環境、土地使用等狀況，配合擬於2024年內開始的「農業優先區」的諮詢，提供具備數據支持的政策希望透過匯聚學界、關注農業團體、環團及研究團體的民間研究團隊，著手建立香港首份有關北都農地現況的普查報告，揭示農地上不同類別的農業活動分佈，綜合回顧新界農地政策的挑戰與出路，為未來關鍵農業研究設立議題。主要調查範圍包含北部都會區規劃發展範圍內的濕地保育區、濕地緩衝區、未來新市鎮新發展區及其他重要農業地帶和濕地。於2023年7月至2024年2月間，專家團隊以衛星及航攝地圖作為基礎，配合不同農區的實地考察，識別農地分屬的類別。研究得出整個北都研究區內現時最少有近500公頃(493.4公頃)的可耕農地資源，當中活躍耕地有約186公頃，大致佔全港活躍耕地的四分之一，每日平均的農產品出產量，可達10噸以上。於農業用途(AGR)內的閒置農地有265公頃，主要位處於打鼓嶺、上水丙崗及蕉徑，農 研究背景融」的規劃策略。研究目標建議。研究貢獻研究範圍及方法主要發現地較完整而具相當可觀的復耕潛力。 *「其他」包括三項：(1)漁農自然護理署大龍實驗農場4.0公頃；(2)農業園一期11.0公頃；(3)馬草壟特殊農地農耕計劃0.2公頃。研究報告按北都各農區進行綜合描述：1.打鼓嶺及文錦渡：雖然棕地佔多，但閒置農地及活躍耕地面積都是各區之冠；2.上水（丙岡及蕉徑）：活躍耕地及閒置農地面積相若，佔地最多；3.上水（馬草壟及料壆）：閒置農地較多，亦有一些活躍耕地；4.粉嶺及沙頭角：有不少棕地，但閒置農地亦有相當面積，及有不少活躍耕地；5.新田及牛潭尾：農地絕大部分已成棕地，但亦包含了最大的園藝用地面積；6.逢吉及大江埔：棕地佔多，是其餘農地的超過三倍面積；7.流浮山至白泥：棕地佔多，只有其約五份一的面積是活躍耕地。政策建議現時北都的前期規劃，應先正視區內近500公頃大片、完整、宜耕，具較高的保育價值及復耕潛力的活躍耕地及閒置農地。未來「農業優先區」的制定應以考慮「地域相對大片及完整」、「耕種程度活躍或具良好復耕潛力」、「良好水土資源」、「種植環境未被棕地化嚴重破壞」幾項條件，不應忽略北都區內的重要農區。本研究提出北都範圍內7大農業優先區的建議區域（見以下地圖），包括位於打鼓嶺及文錦渡的(1)「坪輋（週田、李屋、大埔田、山雞乙）及坪洋」，(2)「沙嶺」，位於沙頭角及粉嶺的(3)「禾坑」，(4)「萬屋邊至萊洞」，(5)「嶺皮至鶴藪」，以及位於上水的(6)「丙岡及蕉徑／長瀝」 和(7)「馬草壟及料壆」。各區域中共有約340公頃的已調查耕地資源，可令原有農業活動得以持續及拓展，達至北都城鄉共融的發展目標。 從規劃上需從整全農區角度出發保護農地資源，而非零散化設立如「農業園」建設項目。政府亦需考慮位處於未來新發展區規劃內的各種農地，如何從未來規劃上盡量保存這些農地環境，繼續為北都發揮獨特城市景觀功能，以提升市民的身心健康和社區幸福感。▼完整空間數據可於本土研究社「地理資訊空間資料庫」中查閱▼ 北部都會區農地調查報告及農業優先區建議一、研究背景1.1拓展農地的多元價值農地的基本定義是可以進行農業活動的土地，而農業則是透過與土地、環境互動而收穫食物的一個產業。隨着都市發展，農地在現今的價值並不局限於初級生產。聯合國的《新城市議程》1及糧食及農業組織(FAO)的《城市糧食議程》2等重要文件皆有強調，都市周邊農地能保障鮮活食品供應；整全的農業地景可為我們帶來更宜居的生活空間，甚至發展農業生態旅遊；利用生態友善的耕種模式，更能確保生物多樣性。在全球暖化及極端氣候影響下，農地扮演的角色變得更為重要。豐富有機質的農地表土，有助保存水份、舒緩乾旱，反過來也能吸納暴雨時的過量洪水。而透過堆肥、護根等方法改善農田土質，將碳從空氣固定到土壤裡，也是緩解氣候變化的一道良方。隨着世紀疫情及戰火打擊國際糧食供應鏈，不少城市人感受到保育農地的需要，甚或親身進入鄉村耕作，以不同模式利用可耕農地環境。在疫情阻斷食物系統運作、封城措施影響人們身心健康時，有研究指出，家庭菜園(Home garden)和都市農業(Urban agriculture)讓人們更易獲取營養，增加食物系統安全和韌性；農耕活動提供社交、接觸2聯合國糧食與農業組織。城市糧食議程。https://www.fao.org/urban-food-agenda/zh/1聯合國（2016年10月20日）。公約與宣言：新城市议程。https://www.un.org/zh/documents/treaty/A-RES-71-256 自然環境的機會，也能達到凝聚社群，療癒身心等功能。3香港有關都市廢物徵費的政策討論，更是一個契機，讓全城重新認識農地能夠消化有機物質等功能；藉着社區與農場合作，以堆肥等農耕活動消化廚餘，促進食物系統的物質資源循環。由此亦可見，保育農地不單讓農夫受惠，更能實現食農教育、身心健康、社群凝聚、幸福感和生態持續發展等多元價值，改善社會不同人士與物種的生活環境，建造一個更有韌性的香港。“今日的香港農地帶栽種上數百年，但破壞土地只需一下子。”本研究肯定農業的多元價值，並提出以多元政策對應各項價值，建立整全的農業價值拓展框架（見圖一）。舉例農業有助建立社區關係，政策層面可循保存鄉村、支援社區網絡、安置及復耕安排上配合；身心健康方面，可將應用農耕的園藝治療納入醫療體制，亦可支援本地作物營養檢測；科技方面，政策應鼓勵更符合在地需要的適切科技研究；生態方面，可全面規劃水土管理法規；文化方面，可加強教育、研究和推廣與本地農業連結的飲食習慣、鄉村風俗等；康樂方面，可共同檢視農業生產與休憩場所設計政策；經濟方面，可在政策上鼓勵農業相關產業研究，確保地權穩定性，提供農用的適切基建支持；景觀方面，可循在地環境知識研究入手，保存民間累積的在地知識，建構切合在地環境和居民實際需要的景觀。3Lal, R. (2020). Home gardening and urban agriculture for advancing food and nutritionalsecurity in response to the COVID-19 pandemic.Food Sec, 12, 871–876 .https://doi.org/10.1007/s12571-020-01058-3 1.2尋找位置：香港農地規劃及空間數據香港的農業耕種活動已有至少數百年歷史，主要集中在香港北部及西部，即現時元朗、北區及大埔一帶。適合耕種的資源條件主要有兩項，第一是相對肥沃、有機質豐富的表土層 （農地表土層一般厚於20厘米），第二是附近能引入足夠且供應穩定的淡水作為灌溉用途。經過政府的測量和規劃，已開耕作農地的土地多已劃定為「農業」(AGR)地帶。農業地帶的規劃意向「主要是保存和保護良好的農地／農場／魚塘，以便作農業用途。設立此地帶的目的，亦是要保存在復耕及作其他農業用途方面具有良好潛力的休耕農地」4能坐落於「鄉村式發展」(V-zone)、康樂(REC)、綠化地帶(GB)、自然保育區(CA)等經常准許農業活動的土地用途劃定地帶內。因應不同土地用途的規劃意向和規限，農地可能面對不同的保育和發展處境。在香港2021年的土地用途規劃數字中，規劃署顯示全港共有約49平方公里（即約4,900公頃）的農地；其二是在法定規劃系統下的分區計劃大綱圖中，農業活動在「農業」(AGR)、「鄉村式發展」(V zone)和「綠化地帶」(GB)的土地用途地帶上，均屬經常准許的用途。整理公開數據後，2022年「農業」地帶有3,193公頃，「鄉村式發展」地帶有3,388公頃，「綠化地帶」更有16,779公頃，即規劃發展意向包括農業的地帶起碼有23,359公頃，佔全港土地面積超過兩成。然而官方並未有直接數據，全面指出現存農地分屬各土地利用類別的面積。主理農業的漁農自然護理署(下稱漁護署）描述了農地的使用情況，包括作物種類、規模和「荒置農地」的範圍。根據其最新的2021至2022年年報及網頁記錄，2021年全港農地有361公頃種植蔬菜、126公頃種植花卉、7公頃種植雜糧作物及269公頃種植果樹，同時有3,314公頃荒置農地，合共4,077公頃，5但公開資料中並未見各種植情況的地理分布。而有關農地所在位置，根據多年前立法會的資料，發展局規劃地政科曾答覆稱，截至2014年3月中，並沒有法定圖則上被劃作「農業」的用地中，耕作或閒置的具體統計資料。漁護署在2024–25年度開支預算審核中，對應過去三年（2021–2023）農地、常耕農地及可用6財務委員會 審核二零一四至一五年度開支預算 管制人員的答覆 局長：發展局局長 第9節會議：答覆編號DEVB(PL)286。https://www.devb.gov.hk/filemanager/tc/content_881/DEVB(PL)-2-c1.pdf5https://www.afcd.gov.hk/misc/download/annualreport2022/tc/agriculture4城市規劃委員會(2023)，法定圖則註釋總表修訂本-農業https://www.tpb.gov.hk/tc/forms/Schedule_Notes/msn_agr_c.pdf 。農業地帶以外，農地也可6 於耕作土地的地點和面積的提問時，只能循地區分類說明「用作常耕農地的估計面積」。7當中以北區及元朗面積最廣，大埔分別僅次其後。8各區2021年到2023年的常耕農地面積變化，北區由272公頃跌至252公頃，元朗從263公頃跌至250公頃，大埔則大致平穩，僅由91公頃跌至90公頃9。然而，漁護署表示對於農地估計面積的調查，「並沒有就相關土地的界線提供資料作位置圖的編制」。10由此反映有關當局一直沒有備存可作分析及規劃決策用途的整全農地空間數據資料。在2023-24年度開支預算審核中，發展局經諮詢環境及生態局後，回應北部都會區工程對於農業的機遇和衝擊時，只能說明範圍內「初步估計」 有約200公頃用作生產蔬菜的耕地受到影響，卻未能提供相關農地的具體位置、分布、集中程度和生產蔬菜以外的各類農地等關鍵資料。11同年，亦有議員就新發展規劃及填海工程事宜詢問各發展規劃中農業用途土地、綠化地帶、常耕農地面積。12然而，相關部門（發展局、運輸及物流局、文化體育及旅遊局）僅僅對發展階段較後期的規劃地區有較多數據掌握。有關「規劃範圍內將會（繼續）作農業用途」的土地面積及綠化地帶面積，政府僅能回答已進行第一階段工程的「古洞北/粉嶺北新發展區」，及已開始第三期發展研究的「元朗南新發展區」兩個發展項目的數字。即使大部分發展項目皆有統計「改劃作非農業用途」的農地及常耕農地面積，但並沒有提供所涉農地的地理分佈，亦沒有閒置農地及其他農地類別的相關數據。環境保護署於2022年開放中央環境數據庫，集結以往環評報告收集的基線調查數據，其中部分環評涉及農地相關調查，因此數據庫中亦能呈現部分農地分布。然而，部分報告於多年前發佈，有關數據不但已經過時，亦無法呈現同一時期的農地地理狀況；加上資料是按照特定時間和地點的環評而積累，項目細碎，並未能提供更廣泛而全面地區的農地數據（見圖12審核二零二三至二四年度開支預算 管制人員對立法會議員初步問題的答覆：審核2023-24年度 開支預算 管制人員的答覆（答覆編號DEVB(PL)112），252–259。http