“十五五”规划系列报告（二）：“十五五”规划的初步线索

证券研究报告12025年06月25日[Table_Author]陶川执业证书：S0100524060005taochuan@mszq.com研究助理钟渝梅执业证书：S0100124080017zhongyumei@mszq.com1.2025年三季度宏观经济与大类资产展望：“大浪淘沙”，在不确定中找寻确定性-2025/2.2025年5月财政数据点评：5月财政：找寻“抗风险”的答案-2025/06/213.经济动态跟踪：“国补”继续下的消费后劲-4.美联储政策观察：6月议息：谁能“逼”出联储的降息？-2025/06/185.重新讨论变局下的资产配置方法论系列（一）：美元还能跌多久？-2025/06/18 ，但 分析师邮箱：邮箱：相关研究06/222025/06/19 目录1如何追踪“十五五”最新进展？...............................................................................................................................32线索一：“十四五”中期评估报告.............................................................................................................................53线索二：发改委司局征集课题..................................................................................................................................54线索三：中央决策层重要活动表述...........................................................................................................................75线索四：五年规划纲要发展变化历程........................................................................................................................86后续关注点？...........................................................................................................................................................97风险提示.................................................................................................................................................................9插图目录..................................................................................................................................................................10 本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明证券研究报告2 本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明今年“十五五”网络征求意见比“十四五”提前了一个季度，反映“十五五”前期准备工作已步入加速阶段。考虑到当前有关于“十五五”准备工作的公开讯息较少，我们将通过回顾“十四五”时期的时间线、以及梳理近期部委的动向，挖掘出有关于“十五五”规划的最新线索。1如何追踪“十五五”最新进展？参考“十四五”，五年发展规划从诞生到实施大致分为两大阶段：（1）《建议》的起草及审议：在对上一个五年规划期进行中期评估、发现新出现的问题后，2019-2020年间“十四五”规划《建议》的起草便逐渐开启，背后涉及到多方的协同努力——包括发改委提出并委托相关研究课题，中央决策层召开座谈会听取建议、对规划编制工作作出重要指示，网络征求群众意见等等。一直到2020年10月五中全会审议并通过《建议》后，这一阶段才算告一段落。（2）《纲要》的起草及审议：《建议》的审议通过后，意味着《纲要》的完善工作也拉开序幕。直到2021年3月全国人大批准及实施《纲要》，这才标志着“十四五”规划的正式开始。图1：五年发展规划重要时间线：从诞生、到实施资料来源：中国政府网、新华社、人民网、中国人大网，民生证券研究院当前“十五五”规划正处于《建议》的起草阶段，但与“十四五”时期对照来看，无论是中央决策层召开座谈会、作出重要指示的时点，还是网络征求意见的时点，都显示出“十五五”规划工作比以往前置了约3个月左右的时间。“十四五”:召开座谈会（2020年7月-9月）➢两个月内总书记密集召开了七场座谈会，听取各领域人士意见和建议早期准备（2018年）➢对“十三五”进行中期评估，发现新出现的问题研究与咨询（2019-2020年）➢发改委提出新的研究课题，并委托相关研究上层批示（2020年8月初）➢总书记对“十四五”规划编制工作作出重要指示网络征求意见（2020年8月16日起）十九届五中全会：审核并通过《建议》（2020年10月29日）“十五五”:早期准备（2023年）➢对“十四五”进行中期评估，发现新出现的问题研究与咨询（2024-2025年）➢发改委提出新的研究课题，并委托相关研究召开座谈会（2025年4月起）➢4月30日总书记主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会上层批示（2025年5月中）➢总书记对“十五五”规划编制工作作出重要指示网络征求意见（2025年5月20日起） 本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明展望“十五五”规划，可以从两个层面加以理解：一是回头看，评估“十四五”规划实施的情况。得益于中国制造业政策的充分规划，过去五年，中国在减少进口和外资企业依赖度、增强全球竞争力和技术领导力上“大有作为”。但着眼于当下，出口增速高于GDP增速的态势或难以持续，同时消费增速低于GDP的现象时而出现，构建“双循环”的紧迫性日益凸显。图2：出口增速高于GDP增速的态势可能难以持续图3：消费增速低于GDP增速的现象时而出现资料来源：Wind，民生证券研究院资料来源：Wind，民生证券研究院二是最大程度汇集民众和各部门的意见，凝聚共识并汇总到“十五五”规划中。不论是比以往提前三个月开启的总书记座谈会以及网络征求意见，还是近期发改委各司局开始陆续公开的“十五五”相关研究课题，都是为了通过多种途径广纳建议，将社会期盼与群众指挥充分融入“十五五”规划中。在此基础上，结合当前的政策动向，我们认为有四条线索值得关注：-30-20-1001020304020032006200920122015201820212024%名义GDP：同比出口总值：同比“十四五”时期-10-50510152025200320062009%名义GDP：同比 本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明2线索一：“十四五”中期评估报告技术“卡脖子”是未来的核心问题。发改委于2023年12月发布过“十四五”中期评估报告，报告将“关键技术‘卡脖子’影响凸显”置于“十四五”纲要实施面临的主要问题之首，同时报告中还提出部分科技发展过程中“改革还有不少硬骨头”、“风险隐患仍然较多”等。预计这些“十四五”时期面临的棘手问题，将在“十五五”期间继续深化解决。图4：“十四五”《纲要》实施面临的主要问题和挑战资料来源：中国政府网，民生证券研究院3线索二：发改委司局征集课题“十五五”相关课题与科技的紧密度较高。可以从发改委各司局征集课题中“见微知著”，了解当前经济社会运行过程中待解决的重要问题。我们通常会从两个角度对发改委各司局征集课题进行追踪：一是发展战略和规划司不同批次的研究课题（平均每年2-3批，每一批次均涵盖经济社会全方位重要问题）。不同于去年仅有极少部分课题与“十五五”挂钩，今年发展战略和规划司已公开第一批课题全都围绕“十五五”展开。从课题研究内容来看，除了国民经济改革，科技创新便是“十五五”最重要的研究议题。排序问题和挑战1关键核心技术“卡脖子”影响凸显当前我国自主创新能力仍然不强特别是基础研究比较薄弱，...未来一段时期，世界新一轮科技革命和产业变革孕育重大突破，一些国家对我国技术封锁局面难以改变，必须实现高水平科技自立自强。2扩大居民消费长效机制不健全总需求不足仍是当前经济运行面临的突出矛盾，特别是最终消费占GDP比重偏低3重点领域改革还有不少硬骨头·民营企业在要素获取、市场准入、产权保护、公平竞争等方面仍面临诸多制约·行业壁垒、地方保护和区域分割、低水平恶性竞争仍不同程度存在·中央和地方财政关系有待进一步健全·市场化法治化国际化一流营商环境建设仍需加力·服务领域对外开放步伐相对缓慢4污染物和碳排放总量仍居高位能源消费和二氧化碳排放增速明显快于“十三五”时期5公共服务供给不足和资源部分错配并存公共服务供给不平衡不充分问题仍然突出，资源配置机制不完全适应人口分布、流动趋势和社会结构变化6部分重点领域风险隐患仍然较多·提升产业链供应链韧性和安全水平面临外部打压和产业外迁的双重压力·房地产风险、金融风险、地方债务风险深度关联·就业压力较大“十四五”《纲要》实施面临的主要问题和挑战（2023年12月发布） 关键内容 资料来源：发改委，民生证券研究院二是发改委其他司局的研究课题（各司局每年仅有一批次课题，且更多与司局本身主要工作内容挂钩）。虽然当前仍有部分司局尚未公布今年研究课题，但同样能发现今年各司局“十五五”相关课题的占比明显更高。不过当前已公开课题研究主要集中在绿色转型、区域发展方面，后续随着更多司局公开征集课题，科技创新图8：当前司局“十五五”课题集中在绿色转型等方面资料来源：发改委，民生证券研究院注：信息统计截至6月24日，还有部分司局暂未公布2025年研究课题。司局名称经济运行调节局“十五五”国家应急体系建设研究“十五五”时期推动东北地区更好维护国家“五大安全”重点问题研究“十五五”时期以“三基地一枢纽”建设为重点的中部崛起战略重大问题研究“十五五”时期协同推进重点流域保护治理和可持续发展重大问题研究就业收入分配和消费司“十五五”时期就业促进规划思路及重大举措研究“十五五”时期医疗卫生资源优化配置研究“十五五”时期文化旅游领域设施建设支持重点研究“十五五”时期家政服务业提质扩容规划研究“十五五”时期健全生态产品价值机制研究“十五五”循环经济发展前期研究“十五五”实施全面节约政策研究“十五五”绿色低碳产业发展规划前期研究“十五五”节能目标任务研究“十五五”节水问题研究2025年各司局研究课题征集：与“十五五”相关的课题区域协调发展司社会发展司资源节约和环境保护司 本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明资料来源：发改委，民生证券研究院的“全貌”才会逐步显现。图7：今年发改委各司局更多开始研究“十五五”资料来源：发改委，民生证券研究院注：信息统计截至6月24日，还有部分司局暂未公布2025年研究课题。146150204060801001201401602024年个发改委各司局已公布课题数量其中：“十五五”相关课题数量 44142025年 本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明4线索三：中央决策层重要活动表述释放出高层支持科技发展的重要信号。以史为鉴，在2020