叫醒社会援助？一项未完成的扶贫任务：2025年社会保护状况报告背景文件#32025

讨论论文 | 第2510号 2025年3月 2025年社会保障报告 拥有20亿人口的挑战背景文件 #3 觉醒号：社会援助的警钟？触及贫困人群及更广泛的未完成使命 Yuko OkamuraHrishikesh TMM IyengarCOlin Andrews © 2025 国际复兴开发银行 / 世界银行 电话：+1 (202) 473 1000；互联网：www.worldbank.org.1818 H Street NW, 华盛顿特区 20433 这项工作是世界银行工作人员以及外部贡献者的成果。本工作中表达的研究发现、解释和结论不一定反映世界银行、其执行董事会的观点或他们所代表的政府。 世界银行不对本工作中包含的数据的准确性进行保证。本工作中任何地图上显示的边界、颜色、名称以及其他信息，并不代表世界银行对任何领土的法律地位的判断，也不代表对该界限的认可或接受。 权利与许可 本工作内容受版权保护。由于世界银行鼓励其知识的传播，本工作（无论全部还是部分）可以用于非商业目的，但须对本次工作的全部归属给予充分注明。 关于版权和许可证的任何疑问，包括分权，应致信世界银行出版物，世界银行集团，美国华盛顿特区西北H街1818号，邮编20433；传真：+1 (202) 522 2625；电子邮件：pubrights@worldbank.org。 摘要 本文探讨了全球约70个国家的行政数据和家庭调查数据，就社会援助在支出、覆盖范围、发生频率、福利规模和减贫影响等方面的现状和趋势进行分析。这是《社会安全网状况报告》的第四版，继2018年、2015年和2014年的出版物之后。同时，它也作为第一版《社会安全网状况报告》的背景文件。2025年社会保障报告：20亿人的挑战。作为社会保障的主要推动力和组成部分，社会援助在过去十年中在扩大其覆盖范围方面取得了显著进展。然而，工作仍未完成，这在覆盖范围和融资方面的持续差距中显而易见，尤其是在低收入国家以及受到脆弱性、冲突和暴力影响的国家，那里的支持需求更大。因此，福利的充分性仍然低下，削弱了社会援助在减少贫困方面的影响。本文强调了进一步投资以解决这些挑战、逐步扩大社会援助有效性的潜在机会和优先事项，这样不仅可以更好地支持贫困人口，还能在面临冲击时支持更广泛的群体。例如，这包括利用新技术、加强与其他项目的转介以及改革财政政策。这些投资对于构建适应性和综合性社会保障体系是相关且关键的，涵盖更广泛的社会保障支柱——包括社会保险、劳动市场和就业项目——并在正常和危机时期确保充分的社会保障支持。 JEL Codes: D63, H53, I38, J18, O15 关键词社会保障、适应性社会保障、社会援助、社会安全网、覆盖率、发生率、充足性、支出、融资、减贫、现金转移、补贴改革。 致谢 这份文件由世界银行的全球社会保障部门为其旗舰报告的一部分编写而成。2025年社会保障报告：20亿人口的挑战（世界银行，2025年）。 这份旗舰报告的背景文件是由Yuko Okamura、Hrishikesh TMM Iyengar和Colin Andrews编写的，Ana Sofia Martinez Cordova、Maria Belen Fontenez、Muhsine Senart、Johanna Estefania Andrango Brito、Ola Hesham Moustafa Hossni和Usama Zafar提供了贡献和优秀的研究协助。该文件是在Emil Daniel Tesliuc、Claudia Patricia Rodríguez-Alas和Jamele Rigolini的指导下准备的，他们领导了《社会保护状况报告》。作者们还感谢了其他关于社会保护、社会保险、劳动力市场和性别背景论文作者的贡献。 本篇论文得以完成得益于来自《社会保障图集：韧性指标与公平性》（ASPIRE）的数据，该数据是分析的主要数据来源。正如《社会保障状况报告》中提到的，作者们愿意重申并感谢近200位同事——ASPIRE核心团队、ASPIRE区域焦点团队和各国团队——在收集、更新和验证数据方面的共同努力，这是一项艰巨的任务。此外，以下同事友好地验证了关于现金转移计划演变的国家数据：Juan Martin Moreno，Raquel Tsukada，Tiago Falcao Silva，Josefina Posadas，Marcela Ines Salvador，Luz Stella Rodriguez，Christabel E. Dadzie，Cornelia M. Tesliuc，Ekki Syamsulhakim，Rada Naji，Jeries Shahin，Zaineb Majoka，Gul Najam Jamy，Amjad Zafar Khan，Ruth Rodriguez，Yoonyoung Cho，Boban Varghese Paul，Victoria Monchuk，Samik Adhikari，Andrea Martin，Aziz Ben Ghachem，以及Olfa Hamza Ep Hila。团队还希望感谢Ugo Gentilini，Emil Daniel Tesliuc和Emma Wadie Hobson允许我们使用他们即将出版物的数据（Hobson等人即将出版；Tesliuc等人即将出版）。团队还希望对世界银行G2Px倡议表示感谢，感谢其在收集和分析G2Px-ASPIRE指标（支付方式与性别）方面的宝贵支持。 团队对同行评审员在概念阶段提供的指导表示深深的感激：Aline Coudouel、David Coady（国际货币基金组织）、Carolina Diaz-Bonilla、Phillippe Leite、Anita Schwarz、Joana Silva和Ruslan Yemtsov；在决策阶段，感谢Brooks Evans（国际货币基金组织）、Ugo Gentilini、Ruth Hill、Harry Edmund Moroz和Joana Silva。此外，团队还对Achim Daniel Schmillen、Asha M. Williams、Christina Louise等人分享的额外评论表示感谢。 Lowe, Daniel, Garrote Sanchez, Maddalena, Honorati, Rebekka E., Grun, Stephanie,Brunelin, Thomas, Walker, and P. Facundo Cuevas. 团队想对在整个过程中提供宝贵意见和建议的许多其他同事表示感谢，包括Afrah Alawi Al-Ahmadi，Mohamed Bubaker Alsafi Almenfi，Sarang Chaudhary，Melis U. Guven，Georgina Marin和Victoria Strokova。 报告在Iffath Sharif（全球社会保护总监）、Michal Rutkowski（前全球社会保护总监）和Loli Arribas-Baños（社会保护实践经理）的指导下编制。团队还感谢区域实践经理们持续的支持：Paolo Belli、Yasser El-Gammal、Paolo Gottret、William Wiseman、Anush Bezhanyan、Cristobal Ridao-Cano、Stefano Paternostro、Cem Mete、Robert Chase、Suleiman Namara、Christian Bodewig和Camilla Holmemo。 最后，该团队受益于Fiona Mackintosh（收购编辑）、Matthew Naumann（编辑）、Helena Makarenko（项目助理）、Agnes Nderakindo Mganga（项目助理）、Amy Lynn Grossman（生产编辑）以及Marcela Sanchez-Bender（高级外部事务官）的有价值支持。 事实说明表 基于样本数据的分析突出了以下关键事实。 覆盖范围 • 近十年来，社会福利扩大了9个百分点，达到全球总人口的42%。它使最贫穷的五分之一人口（即人口的底部20%）中的58%受益。• 社会福利覆盖率代表了所有社会保护覆盖率（占总人口的51%）的四分之五以上。社会福利覆盖率是社会保险覆盖率（占总人口的19%）的两倍以上。• 在低收入国家（LICs）和脆弱、冲突及暴力（FCV）环境中，覆盖率显著较低——略高于五分之一。• 平均而言，58%的社会福利受益者是女性。现金转移的受益者中女性比例更高（63-75%）。• 与城市家庭相比，农村家庭获得援助的可能性高出10个百分点。在受益者分布方面，由于城市人口较多，社会福利受益者在城市和农村地区几乎平均分配。 支出 • 自2010年以来，全球社会救助支出在GDP中占比已趋于稳定，约为1.5%。• 社会救助支出占总社会保障支出的28%，约占GDP的5.3%。社会救助支出不到社会保险支出的半数，约为GDP的3.7%。• 社会救助支出与一个国家的收入水平呈正相关。高收入国家在社会救助上的投入更多（约占其GDP的2%或人均495美元），相比之下，低收入国家（约占其GDP的0.8%或人均16美元）投入较少。• 在COVID-19大流行期间，社会救助支出增长了50%，显示出其逆周期的特性。到2022年，支出水平已经基本恢复到大流行前的水平。 • 约占总社会福利支出70%的资金以现金形式发放，用于社会养老金和（非）条件性现金转移。• 在全球范围内，国内资源是社会福利资金的主要来源（占总社会福利支出的67%），特别是在高收入国家，这些国家完全通过国内资源来资助其社会福利。• 对于既是低收入国家又受气候变化影响的国家，外部援助在其中发挥着主导作用，占其社会福利支出的77%。 适当性 • 对于社会援助受益者，项目转移占其总收入或消费的11%，这低于总社会保障福利的五分之二（总收入或消费的27%）。对于贫困受益者（即属于最贫困五分之一的人群），转移支付占其总收入或消费的18%。相比之下，社会保险的充足性约为总收入或消费的36%。 • 以美元计算，平均每日福利金额约为1.1美元（2017年PPP），折合约每月33美元。最贫困的五分之一人口的福利略高，为每天1.4美元或每月42美元。 ••.福利充足度在国家间显著不同，从1%到94%不等。所有受益人的总消费或收入。福利充分性受社会援助工具的影响。其中最为慷慨的是社会援助。养老金占17%，这仍然只几乎是一半的缴费养老金。充足性无条件现金转移随后进行（10%） 贫困减少 •贫困头数社会救助转移支付帮助了37%的极度贫困人口（每日收入低于2.15美元）和11%的相对贫困人口（底层20%）摆脱贫困线。这种影响在低收入和中等收入国家（LICs）非常有限（0-2%），归因于项目规模和充足性。•贫困差距: 社会援助将极端贫困的贫困差距降低了45%，相对贫困的贫困差距降低了20%。在收入较高、覆盖面和充分性较大的国家和地区，其影响更大（15-39%）。•农村与城市贫困减少的影响在农村地区比城市地区更大，贫困人口数减少了6个百分点，贫困差距减少了9个百分点，与城市相比，这反映出农村地区覆盖率和充分性较高。 目录 摘要 感谢声明 事实表 i ii iv1 3 55 11 132122 23 27 3033 43 49 52 56 61 63 1引言 2 数据来源 3 覆盖范围 3.1 在扩大覆盖范围方面取得了实质性进展，但仍需走很长的路 3.2 社会援助优先考虑贫困人口，但也惠及非贫困人口 3.3 当依托适应性配送系统时，社会援助是应对各种冲击的关键 4 花费 5 充分性4.1 社会援助相对支出基本保持不变4.2 支出具有逆周期性4.3 社会援助支出主要由基于现金的干预措施主导4.4 受国家收入