更好的激励措施促进高效传输：价格上限监管的潜在贡献

关于作者 蒂莫西·J·布伦南是美国未来资源（RFF）的高级研究员，马里兰大学巴尔的摩郡公共政策学院的退休教授。布伦南曾是美国司法部反垄断部门的员工经济学家，以及联邦贸易委员会经济局主任的非驻任顾问。他还曾担任白宫经济顾问委员会工业组织与监管方面的资深经济学家，以及联邦通信委员会的首席经济学家。此外，他还担任过加拿大竞争局工业经济学T.D.麦克唐纳教授职位。 致谢 这项工作得到了RFF电力计划的支持；观点和错误均由本人全权负责。 关于RFF 未来资源研究所（RFF）是一家位于华盛顿特区的独立、非营利性研究机构。其使命是通过公正的经济研究和政策参与来改善环境、能源和自然资源决策。RFF致力于成为最受信赖的研究洞察和政策解决方案的来源，以实现健康的环境和繁荣的经济。 此处表述的观点为个人作者之见，可能与RFF其他专家、官员或董事的观点不同。 分享我们的工作 我们的工作可在遵循署名-非商业性-禁止演绎4.0国际（CC BY-NC-ND 4.0）许可协议的前提下进行分享和改编。您可以在任何媒介或格式下复制和重新分发我们的材料；您必须提供适当的信用，提供指向许可协议的链接，并指出是否进行了修改，并且您不得施加额外限制。您可以以任何合理的方式进行，但不能以任何暗示许可方支持您或您的使用的方式。您不得将材料用于商业目的。如果您对材料进行混搭、转换或在其基础上构建，您不得分发修改过的材料。如需更多信息，请访问。https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/. 摘要 一种增加输电能力的方法是使用电网增强技术（GETs）。在成本基础上设定输电费率可能会导致输电提供商选择安装比GETs成本更高的线路。价格上限监管（PCR）根据通货膨胀和预期的（但非实际发生的）成本降低在时间上调整费率，从而给受监管的公司提供降低成本的激励，例如通过采用GETs。允许的费率最终可能足够偏离成本，以证明监管重新校准的必要性，从而减少PCR的优势。PCR也没有设计用来激励质量，如弹性。PCR可以处理不同节点和时间的费率多样性，但此类费率达到效率水平的所需时间可能比监管机构相应调整费率的时间更长。由于可能需要新的输电线路，监管机构将不得不为PCR设定一个初始价格，重新引入基于成本的费率。尽管如此，考虑到最大化输电系统效率和使用GETs实现该效率的重要性，监管机构应考虑采用PCR。 目录 1. 引言 1 22. 传统监管：为何、如何以及可能出错之处？ 2.1. 为什么需要监管价格？22.2. 传统的“服务成本”解决方案32.3. 可能出现的问题——对电力传输的后果4 价格上限可能成为救星——也许 5 3.1. 价格上限监管如何运作及其原因53.2. 相对细微的优势63.3. 不利因素8 4. 传输的影响 9 5. 挑战与局限 10 11135.3. 空间和时间上的变化 125.1. 相对永久性，非过渡性监管 115.2. 传输质量的多个维度5.4. 处理扩张：设定初始价格 6. 结论 13 参考文献 15 1. 引言 为了减少导致气候变化的温室气体在大气中的浓度，这些气体的排放量需要大幅减少，甚至消除。实现这一目标的主要途径是将不排放温室气体的电力——过去是水力发电和核能，最近则是风能和太阳能——替代那些导致排放的能源。这种替代不仅涉及发电手段的不同，例如使用风能和太阳能取代燃煤和天然气发电厂产生的电力，还包括在电力主要不是提供能源手段的情况下替代“清洁”电力，包括汽车运输和家庭供暖。 在没有实现能源效率的巨大提升——也就是说，减少用于加热、照明、交通运输和其他需要能源的任务所需的能源量——用清洁电力取代这些其他用途将需要大幅增加发电量，主要依靠风能和太阳能。由于大量风能和太阳能的产生受到地理位置的限制，必须位于风力稳定且阳光充足的地方，因此需要扩大输电网来传输这些电力。同时，还需要更高容量的输电能力，以改善目前发电，尤其是清洁能源发电的使用能力。对额外输电能力的需求可能由气候或环境政策推动，以减少化石燃料的使用，或者仅仅由于通过风能和太阳能发电的成本优势增加。 这种扩张可以通过建设更多输电线路来实现。然而，另一种选择可能是采用...电网增强技术（GETs），通常允许通过给定的输电线路或电网输送更多的电力。存在许多此类技术（Lafoyiannis等人，2024年），它们具有不同的成本和性能特征。存在如此之多的重要性，原因在第4节中解释。在我们到达那里之前，采用GETs的一个主要问题是输电价格受到监管，这种方式会阻碍其采用。第2节讨论了为什么输电价格受到监管以及该价格是如何基于提供输电的成本来设定的。由于服务成本监管可能会鼓励受监管的公司过度投资于建设额外的昂贵输电线路，或者可能减少高效运营的激励，因此应考虑一种称为价格上限监管（PCR）的监管形式。第3节描述了PCR的运作原理和理由，基本上是根据预期的而不是实际的成本随时间调整价格，并提出了其缺点。第4节考察了PCR对输电和采用电网增强技术的影响，第5节探讨了在此背景下其局限性。第6节得出结论。 2. 传统监管：为何、如何以及可能出错之处？ 为了理解价格上限监管的含义以及为何输电监管机构可能会转向采用它，我们首先应考虑传统监管是如何进行的。 2.1. 为什么需要监管价格？ 本节首先回顾了价格规制旨在解决的经济问题。在一些行业，如电力传输行业，存在自然垄断条件，即一家公司可以以低于两家或更多其他公司的成本供应商品或服务，因为生产成本平均下降，这通常意味着一个更大的供应商，至少在市场上可见的生产范围内。具有这些规模优势的多家公司可能会以不同但相对接近的产品相互竞争；一个例子可能是烹饪书，如果出版更多，任何一本烹饪书的生产成本都会降低，但不同的烹饪书可以相互竞争。然而，如果自然垄断条件足够强烈，市场将只留下一个供应商。因此，不能依靠竞争来保持价格合理接近成本，随之而来的更高价格将导致提供的服务过少。 一种解决方案是将价格定在低于此垄断者生产水平的水平；这种应对方式通常被称为价格监管拥有自然垄断是保证价格监管的必要但不充分条件。由于在成本随产量下降的企业之间，竞争可能会压低价格，因此监管者的任何改进可能都不值得麻烦。成本还必须相对稳定；否则，监管者将难以确定价格是否合理接近成本。该产品和对其的需求也需要相对稳定，这样在监管者试图确定价格时，它们不会发生变化。这就是为什么公用事业（如水、电、天然气输送和电话，在互联网和移动设备出现之前）已经实行了监管，而计算机操作系统，即使没有也具有类似的、甚至更加明显的垄断成本条件，却尚未受到监管。 原则上，任何监管机构的目标都是与竞争性市场通常的做法相匹配，并将价格设定为垄断企业的边际成本。然而，这个解决方案产生了它自己的问题。当成本随产出下降时，这是为了证明价格监管的必要性，边际成本将低于平均成本。将价格设定为边际成本意味着它低于平均成本，供应商将会亏损，并且不会觉得运营是有利可图的。 需要设计方法为受监管企业提供资金，以覆盖其成本。从理论上讲，最佳方法是在每单位价格之外向客户收取固定的费用。当存在需要覆盖的客户特定固定成本时，这些“两部制费率”是实用的，例如向客户的电线路进行运营。 然而，它们可能在其他情况下引起争议。例如，如果固定的费用基于使用量，那么它本质上变成了单位价格的一部分，这又使我们回到了原来的问题。 第二种选择是从一般政府收入中覆盖公司的成本，但这不仅会在政治上引起争议，而且还会涉及更高的税收，这会使价格进一步高于边际成本。这留下了第三种且占主导地位的选择：从受监管公司的客户中收回成本。 这是传统服务成本监管的概念基础，目前用于输电（Joskow 2024）。监管机构试图确定满足需求平均成本的水平，通常假设需求对价格相对不敏感，对于消费者来说，价格上升足以支持监管。然后，监管机构将价格设定为等于该平均成本，因此得名服务监管成本（COSR）。为此，监管机构需要在确定适当价格的时间范围内，对成本和需求有合理的准确性了解。 此外，COSR通常被称为“收益率”监管。长期以来的最高法院法理要求，监管下的企业应被赋予“公平的机会”以赚取“公正合理”的收益。1此外，与受监管公司产生的其他成本不同，其投资者应获得的回报率需要从具有相似风险特征的企业投资者所获得的收益中进行估算，因为资本成本本质上是一个关于风险和预期通胀的函数。对于受监管的公司来说，在设定价格之前，监管者无法直接观察到这一成本，因为该价格决定了投资者的收益。此外，观察到的平均成本下降，这为价格监管创造了条件，其主要原因是高额的固定成本，而这通常涉及大量资本投资，例如输电线路。因此，该投资的回报率将成为提供受监管服务总成本的一个重要组成部分。 2.3. 可能出现的问题——对电力传输的后果 让我们假设有一种需求相对稳定、成本相对稳定的产品，因此对垄断供应商的监管可能是可行的。即便如此，服务成本监管仍然证明是困难的。这个基础论点可以追溯到60多年前（Averch和Johnson 1962年），它涉及到设定投资回报率过高的后果。回想一下，监管者无法直接观察到提供资本的代价，因为实际回报取决于它设定的价格，因此错误是不可避免的。如果预期监管者会设定过低的回报率，那么公司将无法收回其投资，而输电线路或其他公用事业项目可能根本就不会得到提供。 如果允许的回报率过高，监管企业报告的平均成本将会上升，因此用户支付的价格高于所需的水平。此外，监管的公用事业公司有动机过多地使用资本，这些资本相对于其他投入（如劳动）产生回报。这加剧了由允许的资本成本过高引起的过度定价。在极端情况下，一个公用事业公司可能会进行“镀金”——即进行没有任何生产价值的资本投资，仅为了获得过高的回报率。 或许令人惊讶的是，如果监管者设法正确设置了允许的回报率，那么就会出现第二组可能更为严重的问题。在这种情况下，监管下的公司只需覆盖其成本，不管其采取什么措施。如果价格始终仅覆盖生产平均成本，公司就缺乏高效生产的动力。它没有必要浪费资本；它可能浪费其所有投入。它可能会放弃减少其服务所需投入成本的机会。为了防止这种情况，监管者不仅要准确测量资本成本，还必须监督监管公司的投资和运营决策，确保其高效生产。 这会对输电产生多项影响。如果允许的回报率过高，监管的输电公用事业公司将会有动力建造比其所需更大的输电线路。2如果回报率恰到好处且价格刚好覆盖成本，输电公司就没有动力采用更低成本的扩展输电容量——增强电网的技术——方法，反而可能会不必要地建造更大的线路。这种担忧促使人们寻找更好的监管方式。 价格上限可能成为救星——也许 3.1. 价格上限监管如何运作及其原因 原则上，监管机构可以通过不仅设定价格，还监督受监管公司的生产，以确保其适当投资、高效运营和最小化成本来最小化这个问题。然而，这不仅涉及传输受监管公司做出的投资和运营决策，还要求监管机构具备专业知识，以判断受监管公司是否可以通过不同的投资和运营决策做得更好。在COSR下，监管机构通常有权审查公司的决策，以确定这些决策是否“谨慎”，以及投资是否“使用得当且有用”。监管机构能够诱导公司披露准确的成本信息，并具备专业知识以确定公司所采取的方式是否是提供服务的最低成本方式，这些都是不切实际的要求。3 COSR的基本问题在于其比率基于成本。如果允许的回报率超过了在受监管公司投资的风险调整后成本，这种较高比率对价格的影响就是给公司过度使用资本的激励。如果监管机构设法找到正确的回报率，公司的收入仅覆盖其成本，包括适当的投资回报，因此它缺乏以经济方式提供服务的任何财务激励。 假设监管机构在设定利率时，不考虑企业报告的成本。这是价格上限监管的基本原则。价格上限监管（PCR）最初由Stephen Littlechild（1983；参见2024）在英国政府任职期间，负责监管新私有化了的英国电信时提出。它通常按以下方式运作：监管机构从一个特定年份开始，可能是一个基于采用COSR的遗留价格，然后