专题 | 新湖黑色建材(钢材)专题:2024年地方政府专项债分析

地方政府债券包括一般债券和专项债券。一般债券是为没有收益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入作为还本付息资金来源的政府债券；专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。地方政府发行的专项债券分为再融资专项债券以及新增专项债券。 地方财政部门应当在国务院批准的分地区限额内发行地方政府债券。新增债券、再融资债券、置换债券发行规模不得超过财政部下达的当年本地区对应类别的债券限额或发行规模上限。 地方政府依法自行组织本地区地方政府债券发行和还本付息工作。地方政府债券发行兑付工作由地方政府财政部门负责办理。 地方政府债券到期前，地方财政部门应当按有关规定持续披露经济运行、财政收支、政府债务管理情况、跟踪评级报告以及可能影响债券偿还能力的重大事项等。专项债券还应当披露项目收益、对应的政府性基金或专项收入情况等。债券发行后确需调整债券资金用途的，地方财政部门应当按程序报批，经省级人民政府或省级人大常委会批准后及时披露相关信息。 历年两会专项债新增额度 地方政府专项债券是落实积极财政政策的重要抓手，是政府拉动投资最直接、最有效的政策工具之一。每年国内政府都会在两会的政府工作报告中提出当年的地方政府专项债新增额度。从历年的两会公布的地方政府新增专项债额度的数据来看，2020年新增专项债额度3.75万亿，2021、2022年两年回落至3.65万元，2023年新增专项债额度环比增加1500亿元至3.8万亿。在2024年的两会政府工作报告中，国务院总理提出积极的财政政策要适度加力、提质增效。综合考虑发展需要和财政可持续，用好财政政策空间，优化政策工具组合。拟安排地方政府专项债券3.9万亿元、比上年增加1000亿元。2024年国内地方政府专项债新增额度创近几年以来的新高。从2024年下半年政府不断出台的各项经济刺激计划来看，预计2025年全年的新增地方政府专项债额度将继续回升，有望回升至4万亿-4.5万亿。 2024年新增专项债发行先慢后快 2024年两会政府工作报告中提出全年拟增发地方政府新增地方政府3.9万亿，同比去年增加1000亿。从2024年1-10月的地方政府新增专项债的发行进度来看，2024年1-7月国内地方政府新增专项债发行进度偏慢，而进入三季度之后，国内地方政府新增专项债发行进度明显加快。 从数据上看，2024年1-7月国内地方政府新增专项债累计发行17303.8亿，累计发行进度占全年总的发行额度3.9万亿的比例为44.37%。2024年1-7月地方政府新增专项债发行进度仅高于2021年，处于2020年以来次低位置。前7个月，特别是一季度国内地方政府新增专项债券发行进度明显慢于往年水平。2024年前半段时间国内地方政府专项债发行进度偏慢的主要原因在于以下几个方面：一是2023年相关部门下达2024年地方债提前批的额度时间偏后；二是2023年四季度增发1万亿特别国债，导致地方政府债券提前发行的紧迫性下降；三是新项目开工进度偏慢；四是2023年12月开始国务院办公厅陆续公布关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见，35号文、14号文等一些列文件出台，文件要求严控融资平台各类债务规模新增，引导债务规模与地方经济发展和地方财力匹配。35号文等一系列文件要求限制天津、内蒙古、重庆等12个重点省市的地方债融资进度。 2024年三季度开始国内多个部门提出地方政府新增专项债发行进度提速。特别是2024年7月底的中央政治局会议在分析当前经济形势，部署下半年经济工作时提出当前外部环境变化带来的不利影响增多，国内有效需求不足，经济运行出现分化，重点领域风险隐患仍然较多，新旧动能转换存在阵痛。这些是发展中、转型中的问题，我们既要增强风险意识和底线思维，积极主动应对，又要保持战略定力，坚定发展信心，唱响中国经济光明论。下半年改革发展稳定任务很重，要围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革，加大宏观调控力度，深化创新驱动发展，深入挖掘内需潜力，不断增强新动能新优势，增强经营主体活力，稳定市场预期，增强社会信心，增强经济持续回升向好态势，切实保障和改善民生，保持社会稳定，坚定不移完成全年经济社会发展目标任务。宏观政策要持续用力、更加给力。要加强逆周期调节，实施好积极的财政政策和稳健的货币政策，加快全面落实已 确定的政策举措，及早储备并适时推出一批增量政策举措。要加快专项债发行使用进度，用好超长期特别国债，支持国家重大战略和重点领域安全能力建设，更大力度推动大规模设备更新和大宗耐用消费品以旧换新。 7月底政治局会议提出加快地方政府专项债发行使用进度。8月份开始国内地方政府新增专项债发行进度明显加快。从统计数据上看，8月份国内地方政府新增专项债发行7964.89亿，环比7月回升236.2%；9月份国内地方政府新增专项债发行10289.47亿，环比8月回升29.19%，环比7月回升334.32%。截至2024年11月30日，国内地方政府新增专项债累计发行39385.79亿元，占全年发行额度的比例为100.99%。通过三季度的地方政府新增专项债的提速发行，截至11月30日国内地方政府新增专项债的发行超额完成任务。 2024年1-10月专项债发行分析 根据统计，2024年1-10月国内地方政府债券总计发行1771只。其中，地方政府一般债券发行352只，地方政府专项债券发行1419只。金额方面，1-10月地方政府债券总的发行量达到73707.09亿元，其中地方政府一般债券发行金额为18999.05亿元，占地方政府债券的比例为25.78%；地方政府专项债券发行金额为54708.04亿元，占地方政府债券的比例为74.22%。在地方政府专项债券发行数量中，国内地方政府累计发行的新增专项债的总量为38529.47亿元，占专项债券发行量的比例为70.43%，占2024年全年新增专项债发行额度的比例为98.79%；地方政府累计发行的再融资专项债券的总量为16178.57亿元，占地方政府专项债券发行总量的比例为29.57%。 分月份来看，2024年1-4月国内地方政府新增专项债券的发行进度明显偏慢。从往年的情况来看，每年的年底财政部都会提前下达一部分下一年度的专项债券的额度，在第二年1季度开始地方政府新增专项债券的发行进度偏快。但2024年1-4月国内地方政府新增专项债券的发行进度明显慢于往年。5月份国内地方政府新增专项债券的发行有所提速，环比4月大幅回升，5月地方政府新增专项债券达到4383.47亿元。但6、7月份的地方政府新增专项债券的发行量环比有所回落。直到7月底政治局会议之后，国内地方政府专项债券发行进度开始大幅提速。8、9月份两个月是国内地方政府专项债券的发行量大幅增加。截至10月底，2024年国内地方政府专项债券发行基本完成，发行进度达到98.79%。尽管2024年上半年国内地方政府新增专项债券的发行进度偏慢，但随着7月底政治局会议之后，新增专项债发行进度大幅提速，发行进度已经接近2023年同期水平。统计上看，2024年全年的地方政府新增专项债券的发行总量超过2023年，2024年全年新增债券的发行总量达到39385.7亿元，发行总量接近4万亿。 分地区来看，2024年1-10月国内地方政府新增专项债券累计发行量排前五的省市主要有广东、山东、浙江、江苏、四川等省市。其中，1-10月前五个省市新增专项债券的累计发行量分别为4949亿元、3774.14亿元、2940.35亿元、2365亿元以及2157亿元，占1-10月全国地方政府新增专项债券总量的比重分别为12.84%、9.8%、7.63%、6.14%、5.6%。 2023年年底中央下发化债35号文，对12个重点省份政府投资项目分类加强管理，划出了严控新增项目、支持保障项目、停缓在建项目等具体领域或条件。这12个重点省份包括天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏等债务高风险省份。从2024年1-10月国内高债务风险的12个省市地方政府新增转向债券的发行总量来看，截至10月底，12个省市的新增专项债券累计发行总量为6087.3231亿元，占总的新增专项债券的比例为15.8%。2024年1-10月，12个高债务省市的地方政府新增专项债券的发行量均排在全国各个省市的末尾。从2023年12省市的新增地方专项债券的发行情况来看，2023年全年12省市累计发行地方政府新增专项债券的总量为8053.6004亿元，占2023年全年地方政府新增专项债券的比重为20.41%；2023年1-10月12省市累计发行地方政府新增专项债券的量为6531.8877亿元，占2023年1-10月总的地方政府新增专项债券的比例为17.8%。整体上看，受到35号文等化债文件的影响，2024年1-10月12省市的地方政府新增专项债券发行量受到一定程度的限制。 从地方政府新增专项债券的投向来看，根据统计，2024年1-9月地方政府新增专项债券主要投向居前三的领域为市政和产业园区基础设施、交通基础设施以及民生服务。根据东方金诚统计，2024年1-9月地方政府新增专项债券投向市政和产业园区基础设施、交通基础设施以及民生服务三大领域的金额分别是9313.16亿元、6125.7亿元、3804.65亿元；专项债投向市政和产业园区基础设施、交通基础设施以及民生服务的金额占比分别为25.88%、17.02%、10.57%。地方政府投向市政和产业园区基础设施、交通基础设施以及民生服务的新增专项债券的总金额达到19243.51亿元，三大领域合计的专项债投向金额占比达到53.47%。从国内地方政府新增专项债券的投向领域来看，基础设施建设仍旧是地方政府新增专项债券的主要投向。 地方政府化债开始落实 2024年11月8日十四届全国人大常委会第十二次会议闭幕，会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议。议案提出，为贯彻落实党中央决策部署，在压实地方主体责任的基础上，建议增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。在当天下午的全国人大常委会办公厅举办的新闻发布会上，财政部部长蓝佛安介绍，从2024年开始，我国将连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。再加上这次全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，直接增加地方化债资源10万亿元。同时也明确，2029年及以后到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。蓝佛安表示，政策协同发力后，2028年之前，地方需要消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅下降至2.3万亿元，化债压力大大减轻。 全国人大常委会11月8日批准有关议案后，财政部表示11月9日将6万亿元债务限额下达各地，指导督促地方抓紧履行法定程序，稳妥做好发行工作，妥善安排债券资金。目前财政部正在按照党中央、国务院决策部署，紧锣密鼓组织落实，加强对地方的政策指导，用好6万亿元地方政府债务限额，更好发挥增量政策效应。部分省份已经启动发行工作，加快政策落实落地。 根据各个地方政府为了进行隐性债务置换而发行的地方政府再融资专项债券情况来看，2024年11月15日开始已经有地方政府开始发行地方政府专项债券用于置换隐性债务。2024年11月15日河南省财政厅发行318.169亿元地方政府再融资专项债券，用于置换存量隐性债务，期限为10年，在地方政府发行的专项债中河南首次用于置换隐性债务。河南省率先启动了化债行动，标志着中国新一轮地方政府隐性债务置换工作的正式开启。通过这样的债务置换措施，可以有效降低地方政府的利息负担，延长债务期限，优化债务结构，为地方政府腾出更多的财政空间，用于支持经济发展和民生改善。 从统计的数据来看，截至12月18日，人大常委会结束之后，各地方政府总计发行地方政府再融资专项债券用于置换隐性债务的总量达到20004亿元，全年化债额度发行完毕，能够缓解部分地方政府财政紧张的情况。发行地方政府专项债券用于置