2024中国宏观经济专题报告地方债务化解成效挑战与展望

C M F宏 观 经 济 热 点 问 题 研 讨 会 （ 第9 6期 ） 地 方 债 务 化 解 最 新 进 展 、 问 题 与 展 望 报告人：袁海霞2024年12月27日 n近期增量财政政策注重总量发力与结构调整，“6+4+2”化债组合拳是“重头戏” 近期宏观政策尤其是财政政策发力逻辑将直接作用于三个部门资产负债表的修复，有利于缓解地方流动性压力，释放地方活力和积极性；但更需要关注到其背后意图，即对于推动深层次体制变革、央地关系重塑、政府职能转变、地方行为模式与激励体系根本性改变的决心 其他增量财政政策 6一次性增加6万亿元地方债务限额置换存量隐性债务为便于操作、尽早发挥政策效用，新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施、2024—2026年每年2万亿元 •发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，提升抵御风险和信贷投放能力，服务实体经济发展•叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，支持推动房地产市场止跌回稳；专项债可支持回收闲置存量土地、新增土地储备，以及收购存量商品房用作保障性住房•加大对重点群体的支持保障力度，针对学生群体加大奖优助困力度，提升整体消费能力•中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间，将继续积极利用可提升的赤字空间•专项债发力：扩大专项债发行规模，拓宽投向领域，提高用作资本金的比例•支持两新：加大力度支持大规模设备更新，扩大消费品以旧换新的品种和规模•加大中央对地方转移支付规模，加强对科技创新、民生等重点领域投入保障力度 化债组合拳 从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元 三项政策协同发力，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元；五年累计可节约6000亿元左右利息 2.强调底线原则，严守财经纪律，债务全口径监管以及隐债“零容忍” 通过地方政府债券置换不改变地方偿还的主体责任，有助于防范道德风险、避免强化“中央兜底”预期，是严守财经纪律底线的体现；债务严监管不变，强调底线原则，债务全口径监管以及隐债“零容忍” n监管口径更全 n监管问责更严 从事后“救火补漏”向事前“防患于未然”延伸，增强债务管理的有效性和前瞻性，继续严格落实违规举债问责机制 健全信息共享和监管协同机制，把地方政府显性债务、隐性债务、融资平台债务、国企债务纳入全口径监测，透明监管、动态分析、及时预警、防范风险 n预算约束更强 n重视地方债务的多方监管与风险防范 将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，坚决堵住地方违法违规举债的途径，对未纳入预算安排的政府支出事项和投资项目一律不得实施，避免“一边化债、一边新增”，巩固化债成果 加强人大对政府债务管理情况、融资平台公司债务监测及改革转型等情况的监督，压实债务管理多方责任 资料来源：公开资料，中诚信国际研究院整理 3.让中央担纲起更多发展任务，分年实施减轻对金融市场冲击 让中央担纲起更多外部性、全局性、战略性的发展任务以更低的宏观成本支撑全局发展 国家重大战略实施和重点领域安全能力建设 大规模设备更新和消费品以旧换新 •重点行业设备更新改造•建筑和市政基础设施领域设备更新•交通运输设备和老旧农业机械更新•汽车以旧换•家电产品以旧换新•家装消费品换新•…… •科技研发•绿色智能数字基础设施•农村转移人口市民化配套的就业、教育、医疗、住房、养老等公共保障体系•高标准农田建设•绿色产业体系•能源原材料重点领域•…… 十四五规划 4.大幅减轻地方流动性压力，释放增量地方财政空间，为发展腾挪出资源和时间 大幅减轻地方化债压力，并且优化地方债务结构、降低付息成本 减轻化债包袱有利于激发地方活力，腾挪更多空间用于经济转型发展的关键领域和民生领域补短板 5.化债方案将对部分行业产生积极影响，尤其利好城投、建筑类等相关性较高的行业 n为什么发生调整？ 化债取得阶段性成效，债务增速回落、结构优化、成本下行，风险阶段性缓释 1.化债中出现了宏观收缩效应，重点区域增长压力抬升、经济大省投资增速下滑明显 重点化债地区2024年投资目标增速降幅均值较其他省份降幅均值高出约0.8个百分点，经济大省降幅高于非重点省份整体 3.地方财政矛盾较为突出，叠加化债地方流动性压力进一步加大 »受经济修复动能减弱、房地产市场持续调整、土地市场低迷等多重因素影响，今年以来地方财政收入持续承压。地方政府在“三保”支出和债务化解中面临多重压力，多地提出“砸锅卖铁”处置国有资产，部分地区表示“财政平衡难度逐年加大”，化债压力倒逼下民生保障支出有可能被挤占压缩；此外，地方债务付息压力仍然突出，并呈现一定利息本金化现象，进一步加大流动性压力 4.化债推进中城投基本面并未实质改善，非标违约、商票逾期等风险仍在释放 n化债循环是否会持续？——关键在于三个深层次问题 我国自2015年以来连续推出若干轮化债，但仍然没有彻底解决债务问题。本轮大规模化债“组合拳”对于短期内缓释流动性、减轻地方债务包袱有积极作用，但最终效果及持续性仍然取决于深层次问题的进一步理顺，这 短期需关注的三个问题 p大规模政府债券供给下的市场承接能力p大量债务利息和政府欠款问题的博弈难题p释放出的增量财政空间的投向和效率 三个深层次问题待理顺 p央地关系待进一步理顺，地方财政持续承压p双向激励约束机制相对不足，地方行为模式发生转变，活力和积极性面临制约p“债务-资产”转化受限，重点关注效率问题 “要强化正向激励，激发干事创业的内生动力。切实为基层松绑减负，让想干事、会干事的干部能干事、干成事”——2024年中央经济工作会议 “然而，如果要提高政府效率，还需要进行另一种类型的放松管制。人们指责官僚机构对私营部门监管过度，但官僚机构本身其实就受到过度监管”——弗朗西斯·福山《一封给埃隆·马斯克的信》 3.“债务-资产”转化整体受限，关注效率问题 《国务院关于中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》 Ø2019年：503.67亿元新增专项债资金闲置Ø2020年：55个地区专项债余额1.27万亿元中有413.21亿元未严格按用途使用Ø2021年：10个地区136.63亿元专项债券资金未按用途使用，违规用于企业经营、人员工资等；33个地区217亿元专项债资金闲置1年以上Ø2022年：47个地区违规挪用157.98亿元专项债；5个地区虚报33个专项债项目支出进度，有60.27亿元结存未用Ø2023年：债券募集资金当年即闲置或被挪用，截至2023年底，其中522个项目279.24亿元 n地方债务是个宏观问题，正确认识化债并不等于消除债务，应坚持在发展中化债 正确认识政府债务合理扩张的积极作用 我国地方债务演变与经济发展、财税体制改革等密切相关，政府适度举债对于补充建设资金、缓解政府收支矛盾、促进经济社会发展具有重要意义 n如何看下阶段财政政策发力？——规模很重要，结构和效率更为重要 12.12中央经济工作会议：提高财政赤字率，确保财政政策持续用力、更加给力 13%赤字率不应是硬约束，需以发展、动态的眼光去看待赤字率提升的正面作用 »3%的赤字率警戒线来源于90年代《马斯特里赫特条约》，但制定时理论基础和经验基础并不稳固，存在时代的局限性，已难以适应当前各国发展状况；从实践看，美国、日本等主要经济体赤字率常年在3%以上，但并没有出现明显的财政风险或债务危机，3%并不是赤字率硬约束»我国长期以来对于赤字率的安排较为谨慎，近年来仅2020年、2023年大幅超过3%，结合目前我国经济发展阶段看，可适当提升对扩赤字的容忍度，以发展、动态的眼光去看待赤字率提升的正面作用 2.如何看总量发力空间？——10+万亿政府加杠杆空间，6-7万亿中央加杠杆空间 3.如何看财政支出结构？——从“投资为主”到“投资消费并重” n724政治局会议：经济政策的着力点要更多转向惠民生、促消费 n926政治局会议：要把促消费和惠民生结合起来 n10.18金融街论坛年会：央行行长表示“宏观经济政策的作用方向应从过去的更多偏向投资，转向消费与投资并重，并更加重视消费n12.12中央经济工作会议：加大财政支出强度，加强重点领域保障。优化财政支出结构，提高资金使用效益，更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层“三保”底线 投资消费并重 投资为主 民生型财政 广义基建仍有较大空间，重点领域仍需加大支持，如“两重”、新基建、新型城镇化等 数据来源：财政部，Wind，联合国，国家统计局，中诚信国际研究院整理 4.如何看政府债券结构？——加大“央进”力度，并放宽专项债投向及资本金限制 12月12日中央经济工作会议：增加发行超长期特别国债，持续支持“两重”项目和“两新”政策实施增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围 Ø目前面临的问题还与发展方式转变、结构转型密切相关，需推进长期改革与发展 •适当提高共享税地方分享比例,长期逐步培养地方专享税种•分品目、分步骤推进消费税征收后移，并稳步下划地方•适当扩大地方税收征管权限•结合新业态完善税收制度，因地制宜培育壮大税源•及时清理不合理的非税收入，适时推进费改税，规范非税收入征缴 体制改革的核心在于激励体系的重构，从而激发地方活力和积极性，带动地方政府行为模式改变 央地关系 理顺财权：•加快地方税建设，探索 •在法律层面明确事权划分原则•适当加强中央事权、提高中央支出比例,逐步将社保、教育、医疗等领域事权责任完全上移至中央•完善中央转移支付制度，建立促进高质量发展转移支付激励约束机制 2.处理好短期问题和中长期发展的关系，持续深化新旧动能转换 先立后破 加强政策协调性、宏观调控统筹性 ü政策制定需结合短期目标与长期规划，推动债务结构调整、发展动力转化，保证政策的协调性、连续性ü政策制定需兼顾稳增长与防风险的动态平衡，避免过度倾斜化债导致经济修复承压、短期失速等风险 3.处理好经济增长、债务与财政可持续的关系 完善顶层设计，合理优化财政支出结构，推动地方政府由生产型政府向服务型政府转变4.处理好政府与市场的关系 小结 2015年以来我国共开展了5轮化债，本轮化债组合拳力度大、靶向准，严守财经纪律，是应对当前形势及地方债务问题的较优解，也是化债思路转向发展中解决的重要体现，有助于优化债务结构、腾挪发展空间、减轻流动性压力，对于重塑地方激励体系、促进行为模式转变具有重要意义。当前政策调整的原因主要有四点：一是化债中出现了一定宏观收缩效应，重点区域增长压力抬升、经济大省投资增速下滑明显；二是化债加大地方财政压力，面临流动性困难；三是土地财政弱化及化债约束下，财政支出偏慢，对于扩需求、稳增长、保民生的作用仍待发挥；四是化债推进中城投基本面并未实质改善，非标违约、商票逾期等风险仍在释放。 »当前2万亿置换额度已全部落地，短期需要关注以下问题：一是大规模政府债券供给将加大银行配债压力，关注市场承接能力及货币财政配合情况；二是目前债务置换大多包含债务本金，剩余大量利息及欠款问题仍面临能否纳入置换的博弈；三是宏观效率走低的背景下，化债释放的增量资金的投向和效率问题需重点关注；四要关注化债内生性不足、城投被动转型下的困难及潜在风险。此外，化债循环是否会持续，还取决于三个深层次问题的理顺，包括央地关系的理顺，激励约束双向机制的完善，结构和效率的提升等，需关注化债的最终效果及持续性。 »地方债务问题是个宏观问题，其解决依赖宏观环境及债务形成机制的转变；化债也不是消灭债务，而是建立与经济发展水平、政府财力相适宜的举债规模与结构。从下阶段思路看，规模发力很重要，但结构和效率同样重要，还应考虑社会效应。总量上仍有10万亿以上的政府加杠杆空间，中央空间可能在6-7万亿；支出结构也应从投资为主逐步转向消费与投资并重，保障重大项目