宏观深度报告：关税“迷雾”的背后：特朗普关税工具如何落地？
宏观深度报告20250107 证券研究报告·宏观报告·宏观深度报告 关税“迷雾”的背后：特朗普关税工具如何落地？ 核心观点：在特朗普政府的政策框架中，加征关税的主要路径依据所需的政治程序和落地速度可被区分为两类。一类是总统通过行政命令直接生效，包括援引特定贸易条款（201、232、301、122和338条款等）和动用紧急状态法（IEEPA机制）；另一类则需经过国会立法审议并批准，如取消永久正常贸易关系地位（PNTR，即俗称的“最惠国待遇”）。总统通过行政命令较国会立法审议的路径更容易实现，同时考虑到特朗普曾于首次任期内使用过201、232、301条款加征关税，且援引301条款时可沿用既往调查而无需启动新调查。因此我们认为，特朗普2.0的关税政策偏好为201、232、301条款>IEEPA机制≈122、338条款>取消PNTR地位。 总统通过行政命令直接生效的路径：援引特定贸易条款或动用紧急状态法。�援引特定贸易条款。具体来看，现有的可用于加征关税的贸易条款包括201、232、301、122和338条款，其中201、232和301条款曾 于特朗普首任任期内作为对华加征关税的依据；122和338条款虽未曾被特朗普使用，但考虑到两项条款均旨在应对外国商品对美进行的非公平贸易行为，在本届特朗普任期内，随着政府持续强调贸易公平的重要性，上述条款仍存在被引用的可能，进而作为向特定贸易赤字大国施加 关税压力的法律依据。②动用紧急状态法。理论上，特朗普如果宣布国 家进入紧急状态，他可以利用《国际紧急经济权力法》（IEEPA）来实 施关税。由于这一路径在关税实践中缺乏先例，特朗普可以根据个人政策目标对该机制进行创新应用，使其成为向海外国家广泛加征关税的新工具。此外，在特朗普首次任期内，他也曾威胁要依据IEEPA对墨西哥商品征收5%的全面关税，除非该国采取有效措施阻止非法移民进入美国。 通过国会审批并立法通过的路径：取消永久正常贸易关系地位。不同于通过总统行政权力的路径，取消永久正常贸易关系地位（PNTR，即俗称的“最惠国待遇”）需要国会两院表决通过，相关法案通过后关税调整可即日生效。具体来看，如果特朗普对华取消PNTR地位后，较为可 能的后续政策为恢复每年审议中国的正常贸易地位或给予中国特殊的关税照顾。但总体而言，由于立法程序相对复杂且需要国会内两党进行充分协调方能通过，取消PNTR待遇这条路径实现的可能性较低。 特朗普2.0的关税政策偏好：201、232、301条款>IEEPA机制≈122、338条款>取消PNTR地位。从难易程度和有无先例来看，援引201、232、301条款无需国会立法通过且存在特朗普曾经使用的先例，因此最 有可能成为特朗普2.0关税政策的落地方式，而取消PNTR地位需要复杂的立法程序和国会两党协商一致，因此特朗普选择该路径的可能性相对最低。此外，在普遍加征关税的政策需求方面，现有的法律与机制的 框架中仅有IEEPA路径能够满足普遍加征关税的需求。而在对特定国 家和特定产品加征关税的政策需求方面，鉴于关税的工具属性，预计特朗普政府将可能依据201条款、232条款及301条款展开经贸谈判，同 时推进相关贸易调查，并根据谈判结果确定最终的调查结论及相应的“惩罚性”关税水平。此外，特朗普政府能够沿用301条款的既往调查来加征关税，而不需要启动新的调查程序。取消PNTR地位是仅针对中 美经贸议题的工具。目前，特朗普及其候任内阁成员仅对中国PNTR地 位的政治操弄发表过言论。考虑到取消这一地位的潜在影响以及立法过程中的两党博弈，预计特朗普政府将同时利用贸易调查和取消PNTR地位的不同路径来调节关税政策的实施速度，即通过贸易调查与调整关税作为常规施压手段，而将取消PNTR地位作为谈判中的终极工具。 风险提示：特朗普再度遇刺；特朗普政策出台顺序、幅度与市场预想有偏差；全球地缘冲突加速恶化。 2025年01月07日 证券分析师芦哲 执业证书：S0600524110003 luzhe@dwzq.com.cn 证券分析师张佳炜 执业证书：S0600524120013 zhangjw@dwzq.com.cn 研究助理韦祎 执业证书：S0600124120012 weiy@dwzq.com.cn 研究助理�茁 执业证书：S0600124120013 wangzhuo@dwzq.com.cn 相关研究 《12月非农就业预计温和降温》 2025-01-05 《主要城市地产销售面积同比持续回暖》 2025-01-05 1/13 东吴证券研究所 内容目录 1.特朗普加征关税的可行路径4 1.1.援引贸易条款4 1.2.动用紧急状态法7 1.3.取消永久正常贸易关系地位8 2.特朗普加征关税的前景展望10 2.1.特朗普加征关税的可行路径比较10 2.2.特朗普2.0关税政策的落地展望11 3.风险提示12 2/13 东吴证券研究所 图表目录 图1：特朗普第一任期内动用201条款的关税实践5 图2：特朗普第一任期内动用232条款的关税实践5 图3：2018—2019年特朗普依托301条款对华加征关税的实践6 图4：特朗普第一任期内援引IEEPA法案的对外制裁7 图5：2022年美国取消俄罗斯PNTR地位的立法流程8 图6：特朗普2.0关税政策路径比较10 3/13 东吴证券研究所 美东时间1月6日，《华盛顿邮报》报道称特朗普的助手正在探讨适用于所有国家、但仅针对特定关键进口商品（国防工业、医疗用品和能源生产领域）的关税计划，这意味着相较特朗普竞选期间一直宣传的“对全球加征10%关税，对华加征60%关税”，新的关税计划的影响力度和范围将被大幅缩减。美元指数在报道后一度跌超1%，但随即特朗普迅速在社交平台X上发文澄清，称该消息不实，美元指数随后收回大部分跌幅。尽管本次“辟谣”事件并未带来更多的影响和冲击，但也充分说明了临近特朗普正式就职之际，市场对于其关税计划的关注度也在不断提升。而特朗普本身政策的高度不确定和难以预判也给市场带来了高波动性。因此，了解特朗普加征关税所需的政治程序，将有助于我们更好地把握特朗普关税政策可能的落地节奏与方式。 1.特朗普加征关税的可行路径 在特朗普政府的政策框架中，加征关税的主要路径依据所需的政治程序和落地速度可被区分为两类：一类是总统通过行政命令直接生效，另一类则需经过国会立法审议并批准。前者依赖于总统援引特定贸易条款，如201、232或301条款，以及动用《国际紧急经济权力法》（InternationalEmergencyEconomicPowersAct，以下简称IEEPA）。相比之下，后者所采取的取消特定国家的永久正常贸易关系地位（PermanentNormalTradeRelations，以下简称PNTR）等措施，则需要更严格的法律程序，包括国会的参与和审批。 1.1.援引贸易条款 在现行的政治体制下，美国总统有权指示美国商务部和贸易代表办公室（以下简称USTR）等部门依据国内法律进行贸易调查。这些调查旨在评估特定国家的贸易行为是否对美国造成了不公平的竞争环境或损害了美国的国家利益。一旦相关调查“认定”存在贸易侵害行为，总统即可根据法律对特定国家的特定产品加征关税或施加其他贸易限制措施。具体来看，比较常见的援引条款主要包括201条款、232条款和301条款。 201条款。201条款全称《1974年美国贸易法之201条款》（Section201oftheTradeActof1974）。根据该法案，若美国国际贸易委员会（以下简称USITC）认定某类进口商品的激增对美国国内产业构成严重损害，则美国总统有权实施临时性关税及其他贸易措施。 第201条款的调查通常由代表美国产业的贸易协会、公司、工会或工人团体提交书面请愿书发起。调查也可以通过众议院筹款委员会或参议院财政委员会的决议、美国贸 易代表的要求，或USITC自身的主动行动来触发。请愿人还必须同时提交一项促进该产业对进口竞争的积极调整的计划。如果得出肯定（Affirmative）的结论，USITC需要在请愿书递交180天内将结论提交至总统。总统将在60天内决定是否采纳该结论，并 施加制裁。在特朗普的第一任期内，特朗普示意USITC启动了对晶体硅光伏电池及组 件和家用大型洗衣机的201调查。 4/13 图1：特朗普第一任期内动用201条款的关税实践 项目时间线关税举措 太阳能组件 大型洗衣机 贸易委员会发起调查：2017年5月 17日 贸易委员会提交结论：2017年10月 31日 加征关税：2018年1月22日 贸易委员会发起调查：2017年6月 5日 贸易委员会提交结论：2017年11月 21日 加征关税：2018年1月22日 对于进口的太阳能电池和组件，第一年将征收30%的关税，并在第四年逐步降至15%。此外，每年允许免税进口2.5GW未组装的太阳能电池。 特朗普政府将对进口的大容量家用洗衣机实施分阶段关税： 第一年，对前120万台洗衣机征收20%的关税，超过该数量的洗衣机则征收50%的关税。到第三年时，这两档关税将分别降至16%和40%。 数据来源：PIIE、USITC、USTR、东吴证券研究所 232条款。232条款全称《1962年贸易扩展法之232条款》（Section232oftheTradeExpansionActof1962）。根据这一条款，美国总统可以指示商务部长调查某些商品的进 口是否对美国国家安全构成威胁。如果调查结果显示这些进口确实对国家安全造成了不利影响，总统有权采取措施，包括但不限于提高关税、实施配额限制或其他形式的进口限制，以保护国家安全利益。 当任何美国政府部门或机构负责人提出请求、利益相关方提交请愿书，或由商务部自行启动时，商务部部长必须立即展开第232条款调查。商务部自启动调查之日起有270天的时间准备报告，该报告将评估目标产品的进口是否以对美国国家安全构成威胁 的方式或数量进入美国。一旦收到报告，总统有90天的时间决定是否同意商务部的调 查结果和建议，并确定采取何种措施及其持续时间。总统可以选择执行商务部报告中的建议、采取其他行动或决定不采取任何行动。在做出决定后，总统须在15天内实施所选行动，并在30天内向国会提交书面声明，解释其行动或不行动的理由。 图2：特朗普第一任期内动用232条款的关税实践 项目 时间线 关税举措 钢铁 商务部展开调查：2017年4月20日商务部递交结论：2018年2月16日特朗普宣布加征关税：2018年3月8日 对进口钢材征收25%的关税 铝制品 商务部展开调查：2017年4月20日商务部递交结论：2018年2月16日特朗普宣布加征关税：2018年3月8日 对进口铝征收10%的关税 数据来源：PIIE、NPR、东吴证券研究所 301条款。301条款全称《1974年美国贸易法之301条款》（Section301oftheTradeActof1974）。该法律允许USTR在认定美国贸易伙伴违反贸易协定承诺或从事歧视性、 5/13 东吴证券研究所 东吴证券研究所 不合理的实践并对美国商业造成负担或限制的情况下，暂停贸易协定中的让步或实施进口限制。此外，依据301条款中的既有调查能够直接对现有商品或国家加征关税，并不需要启动新的调查程序。 USTR可以根据请愿或自行启动第301条款调查。USTR在收到请愿书后的45天内必须审查指控并决定是否启动调查。若无请愿书，USTR在咨询适当的利益相关方后也可主动发起调查。一旦调查启动，USTR必须与目标国家政府就所涉问题展开磋商。对于涉及贸易协定的案件，如果未能达成双方满意的解决方案，USTR须请求根据相关贸易协定进行正式争端解决程序。时间框架方面，涉及贸易协定的调查，USTR必须在争端解决程序结束后30天内作出最终决定；而非贸易协定案件，USTR须在调查开始后的12个月内作出决定。一旦决定采取报复性措施，USTR应在30天内实施该行动。 图3：2018—20
