宏观深度报告：“新官上任三把火”：特朗普将如何对非法移民“重拳出击”？
宏观深度报告20250119 证券研究报告·宏观报告·宏观深度报告 “新官上任三把火”：特朗普将如何对非法移民“重拳出击”？ 核心观点：回顾特朗普1.0时期，我们发现特朗普多次利用总统行政令推动相关移民政策快速落地，但其政策因保守主义特征招致诸多舆论批评和“深蓝州”政府的反对，部分政策被迫终止或是在拜登继任后被迅速撤销。而本次特朗普2.0政府将移民问题放在其政策的核心领域。从内容上看，移民核心的政策在于大规模遣返非法移民。从时间维度上看，特朗普或于上台后数日内发布行政命令宣布开启遣返移民的相关措施，但受制于司法斗争与国会拨款争议等因素，其难以在短期内真正实现其“大规模”的驱逐非法移民的目标。此外大规模遣返在社会舆论层面和一线执法人员实际操作层面上也面临相应的挑战，这些因素也令特朗普移民政策效的最终效果面临诸多不确定性。 特朗普1.0移民政策回顾：以总统行政命令加快实施进度，保守主义特征招致诸多争议。具体来看，特朗普1.0的移民政策主要涵盖四大方向。 �扩建美墨边境隔离墙：在正式开启第一任期后的第�天，特朗普便签 署了行政命令指示美国政府着手探索利用现有联邦财政资源来推进美墨边境墙的建设。②重组人事岗位，加强移民执法：特朗普通过任命移民政策立场相契合的官员，以更有效地推进其移民议程，同时其也对“优 先驱逐出境”政策进行了显著调整，拓宽了其涵盖的人员范畴，增强了边境执法力度。③暂停或推迟合法居留的身份认定：特朗普上任后通过行政命令针对部分国家实施了一系列严格的入境限制措施（旅行禁令）， 并通过移民保护协议禁止处于审查阶段的移民进入美国境内，同时也取消了对部分国家难民的临时保护身份。④非法移民“零容忍”政策：将非法入境的移民儿童从其父母或监护人身边分离，并起诉非法入境的成 年人，以此作为对非法移民行为的高压监管手段。在首任任期内，特朗普大多利用总统行政令推动相关移民政策快速落地，但其政策因保守主义特征招致诸多舆论批评和“深蓝州”政府的反对，部分政策被迫终止或是在拜登继任后被迅速撤销。 特朗普2.0的移民政策落地展望：迅速发布行政命令，但遣返非法移民政策的效果面临诸多挑战。本次特朗普2.0政府自竞选宣传起便将移民问题摆在其政策的核心领域。相较于1.0时期的移民政策而言，本次移 民政策的最大增量便是大规模遣返非法移民。在共和党党纲和竞选活动中，特朗普也多次提及“美国历史上最大的非法移民遣返行动”。在特朗普于1月20日开启第二任期伊始，我们认为特朗普将采取与首个任 期相似的移民政策策略。从时间维度上看，特朗普或于上台后数日内发布行政命令，旨在撤销并逆转拜登政府期间对移民政策所实施的宽松措施，并采取相应措施进行大规模的非法移民的驱逐。这一系列举措预计 将紧密遵循其首任期内所确立的限制性移民框架，核心目标在于显著减少非法移民流入和当前在美国境内的非法移民。但从落地节奏上看，特朗普虽能迅速发布遣返命令，但受制于司法斗争与国会拨款争议等因素，难以在短期内实现其“大规模”的驱逐非法移民的目标。此外，大规模遣返在社会舆论层面和一线执法人员实际操作层面上也面临相应 的挑战，这些因素也令特朗普移民政策的最终效果面临诸多不确定性。 风险提示：特朗普再度遇刺；特朗普政策出台顺序、幅度与市场预想有偏差；全球地缘冲突加速恶化。 2025年01月19日 证券分析师芦哲 执业证书：S0600524110003 luzhe@dwzq.com.cn 证券分析师张佳炜 执业证书：S0600524120013 zhangjw@dwzq.com.cn 研究助理韦祎 执业证书：S0600124120012 weiy@dwzq.com.cn 研究助理�茁 执业证书：S0600124120013 wangzhuo@dwzq.com.cn 相关研究 《市场成交额继续回升》 2025-01-17 《什么样的生育政策是有效的？》 2025-01-17 1/15 东吴证券研究所 内容目录 1.可行路径分析：特朗普1.0时期移民政策复盘4 1.1.扩建美墨边境隔离墙4 1.2.重组人事岗位，加强移民执法6 1.3.暂停或推迟合法居留的身份认定8 1.4.非法移民“零容忍”政策8 1.5.特朗普1.0移民政策总结9 2.未来展望：特朗普2.0时期的移民政策推演11 2.1.特朗普2.0移民政策纲领11 2.2.特朗普2.0移民政策的落地节奏与限制13 3.风险提示14 2/15 东吴证券研究所 图表目录 图1：特朗普1.0时期美墨边境墙建设成果5 图2：美国民众对于边境墙的态度6 图3：特朗普1.0时期建造边境墙的资金来源6 图4：自2008年以来，美国相关移民管理部门的拨款规模与增速7 图5：自2015年以来美国遣返和退回人数的变动7 图6：自2015年以来移民官员边境巡逻队人数的变动7 图7：特朗普1.0时期“零容忍”政策演进的时间线9 图8：特朗普1.0时期移民政策总结10 图9：特朗普2.0时期移民政策落地清单12 图10：特朗普在上任首日宣布遣返移民的预期13 图11：特朗普在本轮任期首年内遣返移民数量的预期13 3/15 东吴证券研究所 随着1月20日特朗普正式就任新一届美国总统的日子临近，市场对于特朗普的各项政策关注度也在不断提高。“新官上任三把火”，市场预期特朗普将在上任后颁布多项政策，而在此前的报告《更高的赤字，更多的未知——#2025年度展望（一）：白宫 新政》中，我们认为特朗普2.0的政策节奏将会是：移民>停战>减税>关税。具体来看，移民政策由于在共和党党内的共识程度相对较高，且能够通过总统行政令实现较快落地，故在特朗普2.0中，移民政策或将成为特朗普最早落地的竞选承诺。因此对于其执行移民政策的可行路径的分析，将有助于我们更好地了解和把握移民政策的具体落地节奏与影响效果。 1.可行路径分析：特朗普1.0时期移民政策复盘 限制性的移民政策是特朗普在参与2016年首次参与大选过程中的标志性议题，也 成为其在首个任期内兑现率相对较高的政策。特朗普1.0时期的移民政策为可行路径提 供了诸多历史借鉴。通过审视特朗普1.0时代的移民政策布局，我们可以清晰地观察到，其策略重心聚焦于运用总统行政令并强化联邦执法机构的效能，以此作为推进政策的主要抓手。相关限制性政策更多针对源自欠发达区域及战乱地带、试图入境或已居留美国的非法移民群体。 1.1.扩建美墨边境隔离墙 建造更大、更坚固的边境隔离墙是特朗普在其第一任期竞选时和当选后的关键政策议题。我们认为，特朗普通过修建隔离墙的行为，不仅是从物理意义上加强对美墨边境的管控，同时也是通过创设备受瞩目的公共议题进而对墨西哥起到外交施压的作用。 2017年1月25日，在正式开启第一任期后的第�天，特朗普便签署了第13767号行政命令（ExecutiveOrder13767）。该行政令明确指示美国政府着手探索利用现有联邦财政资源来推进边境墙的构建项目。尽管由于当时尚未制定正式预算，导致实际建设工 作暂未启动。但上任伊始便迅速签署行政命令将边境墙提上议程，特朗普本人在移民问 题上的激进立场可见一斑。截至2021年6月10日，在拜登停止修建隔离墙之前，特朗 普政府已经建造了458英里的边境墙系统。 4/15 东吴证券研究所 图1：特朗普1.0时期美墨边境墙建设成果 数据来源：U.S.CustomsandBorderProtection，东吴证券研究所；红线所示为特朗普1.0时期新近构筑的边境墙；蓝色为2017年之前即存在的边境墙。 在正式签署旨在启动边境墙建设的行政令后，特朗普政府随即提出要求墨西哥承担边境墙建设费用的主张。此举随即在美国与墨西哥之间引发了外交层面的紧张局势，但从另一个维度观察，它实质上促使美墨边境的移民管控议题被纳入了两国双边贸易议程 及边境事务协商的核心范畴。由此，特朗普政府通过创设边境管理的公共议程对墨西哥 政府施加了压力，意在促使墨西哥分担边境管理的责任，遏制非法移民流动。 然而从民众的意见来看，过半美国人对扩建美墨边境墙报以负面态度。根据芝加哥全球事务协会（TheChicagoCouncilonGlobalAffairs）在2019年的调查，有55%的美国人反对扩大现有的边境墙，而有41%的人表示赞成1。皮尤研究中心（PewResearchCenter）的调查也反映了相似的情况：58%的美国人对边境墙表示反对，仅40%的人表示赞成2。就拨款和资金来源而言，2018年底至2019年初，特朗普政府因边境墙拨款问 题与民主党展开激烈争斗。为应对这一限制，特朗普政府试图采取非常规手段来绕过国会的拨款程序。具体来说，特朗普依据《国家紧急状态法》（IEEPA）赋予的权力，从国防部预算中转移现金以资助边境墙建设。这一举措虽然在一定程度上缓解了资金短缺的问题，但同时也埋下了潜在的法律隐患，受到加利福尼亚州、亚利桑那州等地的社会 1https://globalaffairs.org/research/public-opinion-survey/majority-americans-oppose-expanding-us-mexico-border-wall 2https://www.pewresearch.org/politics/2019/01/16/most-border-wall-opponents-supporters-say-shutdown-concessions-are-unacceptable/ 5/15 团体起诉。最终在2021年1月，拜登在上任伊始就要求暂停所有边境墙建设项目，并指示联邦政府对特朗普政府时期未完成的边境墙工程进行审查。 图2：美国民众对于边境墙的态度图3：特朗普1.0时期建造边境墙的资金来源 57 85 19 55 41 12 80 41 非两党人士民主党人共和党人整体看法 反对 赞成 020406080100 数据来源：TheChicagoCouncilonGlobalAffairs，东吴证券研究所；单位% 数据来源：USCustomsandBorderProtection，BBC，东吴证券研究所 1.2.重组人事岗位，加强移民执法 在美国政府架构中，移民与海关执法局（ICE）、美国海关和边境保护局（CBP）及国土安全部（DHS）历来在移民管理领域扮演着举足轻重的角色。在特朗普1.0执政时期，为强化总统在移民政策上的主导权与执行力，特朗普政府对上述关键部门进行了战略性的人事与结构重组。此外，特朗普也通过发布与移民驱逐和边境管控相关的行政命令，通过降低触发驱逐移民的阈值、在美墨边境部署国民警卫队实现强化管控。 任命重要官员，增加相关拨款。在首任任期内，特朗普通过任命移民政策立场相契合的官员，以更有效地推进其移民议程。其中，特朗普第一任期内的首位国土安全部长柯丝婷·尼尔森（KirstjenNielsen）公开表达了对基于身份与功绩原则的移民政策的支持，变相提高移民门槛。同时，曾任美国海关与边境保护局代理局长及国土安全部部长的凯文·麦卡利南（KevinMcAleenan），则坚决拥护特朗普对非法移民的“零容忍”政策，并对针对非法移民的执法行动表示认可。特朗普试图通过任命与自己立场一致的官员来确保对移民政策走向的掌控力。在第一任期内，其对移民与海关执法局及边境巡逻项目（BorderPatrol）等关键执法部门的年度预算进行了大幅度上调，增速显著快于奥巴马和拜登时期。相关拨款用于增加边境巡逻队的人员、提升边境设施的技术能力以及购 买相关设备。 6/15 东吴证券研究所 图4：自2008年以来，美国相关移民管理部门的拨款规模与增速 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 移民与海关执法局边境巡逻队 移民与海关执法局拨款增速（%）边境巡逻队拨款增速（%） 20082009201020112012201320142015201620172018201920202021202220
